因为《行政复议法》和《国家赔偿法》出台于行政诉讼法之后，所以在确定责任承担者时，基本沿袭了《行政诉讼法》被告确认的模式。而行政诉讼被告的确认是以我国引入的行政主体理论为基础的。在我国的行政法学理论中，行政主体是指依法享有独立的行政职权，能以自己的名义行使行政职权、并独立承担法律责任的组织。具体包括两点：(1)行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织;(2)只有行政主体才能作为行政诉讼的被告、行政复议的被申请人、行政赔偿的义务机关。这一理论的引入其中一个很功利的目的就是解决行政诉讼被告的需要。但从实践来看，我国行政主体理论存在以下问题：

(一)有名无实。

行政主体作为行政法学的一个重要概念，不是中国行政法学者的原创性成果，而是借助于王明扬先生的《法国行政法》引入中国的一个继受性概念。{2}上个世纪八十年代中后期，王明扬先生阐述了法国行政法上的行政主体概念，[2]但文中并没有论及中国行政法应如何建构行政主体理论体系，而此时，恰逢我国《行政诉讼法》制定与实施，面对纷繁复杂的行政权行使主体，如何确认被告成为司法实践部门的当务之急，借用王明扬先生阐述的法国行政法上“行政主体”之名称，成为理所当然。我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与他们的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，但却对其内容进行了实质性改造。在西方国家，行政主体是一种法律制度，是中央与地方、国家与社会分权的法律技术，具体的类型主要包括国家、地方团体、公务法人及其他行政主体。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体等的控制只能依法进行，行政主体间的行政争议由法律手段解决，而且其行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格，认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以自己的名义进行管理并独立承担行为的后果。我国的行政主体理论强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现，严格地说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体均受所属的人民政府以及其他行政机关的制约。分析中西方行政主体理论的差异，可以发现，两者在行政主体的种类、条件、权力、责任的承担等方面都有很大的区别，正如学者所言，“几乎达到了中西行政主体理论无法对话的地步”。{3}

(二)行为者与责任承担者难以对应。

根据现行立法的规定，《行政复议法》与《行政诉讼法》都以有无授权作为是否承担责任的前提，这样就出现了没有授权的行政机构以自己的名义作出行政行为，法律后果要由其所属的行政机关承担。有授权的行政机构不论是在授权范围内还是超出授权范围，法律规定均由自己承担责任。对于行政机构的不同对待，使得行政法上确认责任的承担者成为一个复杂的问题，增加了原告起诉的难度，也为法院审查起诉设置了不应有的障碍，同时也不利于体现权责统一的要求，难以达到促使行政主体严格依法行政的目的。从我国现有的行政主体来看，行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织，只要是行政主体，就应当对自己的行为产生的法律后果承担法律责任。但仔细分析会发现，这种责任定位与现实不相吻合，因为在我国，有行政管理权的行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任。虽然在形式上，哪个行政机关的行政行为被诉，就由该行政机关作被告，但行政赔偿责任最终由国家承担，国家才是真正的责任主体。由此可见，我国行政主体理论所指的责任是形式责任，既然是形式，那就大可不必规定得这么复杂。笔者以为，可以考虑实施谁行为谁责任的原则，当然最终的责任归属是国家，这样更符合我国的国情。

(三)行政机构的行政主体资格不被重视。

根据我国的行政主体理论，作为行政主体必须满足三个条件：有法定的行政职权;能以自己的名义独立对外实施行政管理;能独立承担其行为所产生的法律后果。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：要减少行政执法层次，适当下移执法重心;对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。根据这一要求，执法权力的行使与保障应重点集中在基层。长期以来，多层执法、多头执法的问题，一直为老百姓所深恶痛绝。由于行政机构的主体资格不被重视，可能产生“有权的看不到、管不了，看得到、管得了的没有权”的问题。在行政法学研究领域，有学者认为，行政机构原则上不能以自己的名义对外独立作出行政行为，除非有授权，所以，行政机构应属于法律、法规授权的组织。{4}但也有学者认为，行政机构应属于行政机关的范围。{5}由此可见，行政机构的性质认定尚有争议，认定为行政机关，则容易将其作为政府或部门的一部分，不利于行政机构独立地位的确立。

三、行政机构执法的实践分析

根据《治安管理处罚法》第九十一条的规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、500元以下罚款可以由公安派出所决定。可见法律对派出所是有授权的。《中华人民共和国税收征收管理法》第七十四条规定：本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。这些授权存在以下弊端：

(一)授权范围较小，不利于基层管理。

作为执法的重心，基层机构或部门担负着主要的执法任务，但由于法律法规、规章的授权范围较小，基层机构只能层层报批、请示，无形中增加了执法的环节，降低了执法效率，执法的针对性较差，执法人员的积极性不高。多数基层机构的执法人员原本最了解情况，但由于缺少权力，便出现了等靠要的思想，认为问题不严重没人管，问题严重到非解决不可时上面总会派人来管，结果出现了执法的被动局面，也在一定程度上增加了执法的成本，不利于基层问题的及时化解，也不利于社会的安定和谐。

(二)被申请复议、被告的概率较低，并不能说明执法规范化程度高

由于行政机构的权限较小，做出的行政决定对相对人的权益影响并不很大，即使行政行为存在瑕疵，出于诉讼成本的考虑，相对人能忍即忍，不会动辄诉讼或复议，而这并不利于执法规范化建设。行政机构做被告的概率极低，作为我国执法的主力军，县级以上地方各级人民政府及其部门做出的大量行政行为，真正进入诉讼、复议的只是凤毛麟角，据统计，我国每年的行政纠纷信访有400—500万件，每年的行政诉讼案件只有10万件左右。{6}某些县区法院年受理行政诉讼不到3件。这说明大量的行政争议游离于争议解决的主渠道之外，因此，我们不能借口被诉的概率低，就不去规范基层执法行为，甚至忽视对最基层执法机构责任承担机制的研究。

(三)执法手段的贫乏，不利于有效管理。