近年来，“包月罚款”、“钓鱼式执法”、“养鱼式执法”等新名词不断出现，我们在批判这些违法执法行为的同时，更应该做深刻的反思和检讨，在指标管理的要求下，基层执法部门和机构的执法任务日益加重，执法的情况也变得愈加复杂，如“黑车”、“超载”、“乱搭乱建”、“占道经营”等，这些社会发展、转型过程中出现的新情况、新问题，不是一个“罚”字就能解决的，也不是单凭行政机关就能解决好的。

(四)执法干预大，责任不明。

行政机构主要负责基层的执法任务，但由于缺乏独立的法律地位，上级的决定便成了主要的执法依据，虽然公务员法有关于公务员说“不”的权利的规定，[3]但真正实现从绝对服从到相对服从的转变，培养公务员独立政治人格的形成，仍有很长的路要走，实践中往往是上级的命令错了，板子却要打在执行者的身上。

四、行政机构法律责任承担机制的完善

长期以来，在我国行政法学研究中，行政机构的设置、职权、责任承担等问题不被重视，这一方面是因为行政机构独立行使权力的规定较少，不是行政执法的主要主体，另一方面也与行政机构用语上的混乱有关，在更多的层面上将其等同于行政机关了，从而未能引起研究者的足够重视。完善行政机构法律责任承担机制是一项系统工程，主要应做好以下几个方面：

(一)明确行政机构的设置条件。

关于行政机构设置方面的立法主要有两部，即《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，根据这两部立法的规定，行政机构包括国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、议事协调机构。地方各级人民政府的行政机构，主要指地方各级人民政府的工作部门、议事协调机构等。从上述规定可以看出，我国立法中所指的行政机构并非指行政机构设置的内设机构、派出机构。关于本文所指的行政机构的设置只有《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的十三条指出：“地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构，县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。”纵观现有立法的规定，行政机关的内设机构和派出机构的设立缺少立法规范，有待组织法明确行政机构的设置条件。

(二)赋予行政机构必要的职权。

根据国务院关于加强市、县依法行政工作的决定的要求，执法的重心要下移，也就是指要加强基层执法。行政机构是我国基层执法的主体之一，但现行立法赋予行政机构执法权较少。从授权的形式来看，《行政诉讼法》第二十五条规定，法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。但最高人民法院《解释》第二十条所指的授权是法律法规或规章授权。法律与司法解释的规定不统一，司法解释的扩大解释一方面是出于应对实务中产生的问题，另一方面有扩大授权依据的考虑。

从行政执法的实践来看，赋予行政机构一定的职权确有必要，如路政、公安、工商、税务等，职权集中的后果是看得见的管不着，能管着的看不见。从大部制的推行思路来看，决策、执行、监督的分离是必然的趋势。大部制，也叫大部门体制，是指在政府的部门设置中，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。中共十七大提出，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。2008年国务院机构改革方案在一定程度上体现了大部制的精神。在大部门内部，执行环节就应当赋予执行机关应有的职权，执行与决策分离之后，就不再具有任何形式的“拍板权”，而是作为一个专门领域获得了相对独立地行使执行职能的地位且对执行负全责的职能部门。考虑到执行的专业性强，执行可以相对分散。执行强调的应该是专业化、执行层级的规范和执行手段。“大部制改革”后，执行方面的权力将向议事协调机构、派出机构、内设机构、事业单位和基层政府转移。因此，要把调整、整合政府的行政机构和事业单位的改革进行统一的考虑。可以以此为契机，规范行政机构的行政职权，根据执法的现实需要，赋予其应有的权力，确保执行的高效、便捷。

(三)建立谁行为、谁承担责任的责任机制。

我国立法关于被告的确认、被申请人的确认、赔偿义务机关的确认规定不统一，再加上立法的复杂规定，使得如何确定责任的承担者始终是一个难题，也给法院、复议机关受理案件增添了不必要的障碍，不利于体现救济的便宜主义原则。不论被告是谁，其败诉后的赔偿责任均由财政承担，所以确定谁做被告，实际意义不大，实际是把简单问题复杂化，倒不如确立谁行为谁责任的原则，简化行政法上责任承担的机制。在这样的规则下，将行政诉讼被告资格与行政主体资格适当分离，从而可以较好地理顺行为与责任之间的基本关系。国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于依法行政的基本要求之一是：权责统一，即行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。根据这一要求，行政机构的法律责任问题理应重视。

(四)借鉴域外经验，增加司法介入。