第一，划小省区是走出收放循环“怪圈”的重要途径。毛泽东很早就意识到中央与地方关系的重要性，指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，由中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好的多。”建国以来，在不断调整中央与地方关系以调动起两个积极性，这种调整是剧烈的、周期性的。调整的方式主要是下放权力与上收权力，但由于基础性架构的制约，中央与地方关系(主要是中央政府与地方政府的关系)就一直在“一放就乱——一乱就收——一收又死——一死又放的集权——分权——再集权——再分权”的怪圈中循环。20世纪80年代实行改革开放以来，这一循环怪圈非但没有中止，还在新一轮的权力下放又出现许多新情况、新问题。其中一个重要原因就是省区过大，在管理体制上仍然是计划管理，放权以后又形成省区割据和地方保护主义相交织在一起的新的集权体制。[1]权力下放并未带来活力，反而由于宏观调控功能的削弱而出现“一放就乱”的局面。缩小省区，增加省级单位的数量，不仅有助于全国统一市场体系的形成，促使省级政府转变职能，充分调动地方的积极性，而且有助于增强中央政府的宏观调控能力。从而形成一方面中央具有强有力的宏观调控手段，另一方面地方拥有自主自治的管理事项，各得其所，真正调动起中央与地方”两个积极性”。

第二，划小省区减少管理层级的有效途径。缩小省区，不仅能够革除行政区划结构性弊端，而且是减少行政管理层次的有效途径。中国历史上的秦、汉、隋、唐的地方行政建制都先后实行过两级制或虚三级制，除了元、清两代印少数民族统治多数民族，为了加强中央集权，实行多级制以外，其余历代强盛时期基本上都实行二级制。如秦代根据各地经济发展水平，结合自然地形，将全国分为内史和46郡，下设1000个县左右，平均每郡统辖20多个县，被称之为行政区划史上的典范之一。[1]秦代的郡县制促进了经济的发展和疆域的开拓，奠定了以后历代的行政区划的基础，对后世的行政体制具有深远的影响。西汉武帝时期，全国分为103个郡国，统辖1587个县，大致千里一郡，人口百万，平均每郡辖15个县，“太守专郡”，是中国历史上中央与地方关系基本上达到“内外相制，轻重相权”的时期。这种区划模式为以后各朝所称道，被誉为地方行政体制的楷模。根据现行宪法规定，我国的地方行政区划建制应该是实行“省——县——乡”三级制，但是，近些年实行的“市管县”体制，事实上突破了宪法规定的三级制，基本上实行的是“省(自治区)——市(自治州)——县(市)——乡(镇)”四级制，不仅增加了层级，增大了行政成本，而且还降低了行政效率。根据经济和社会发展的客观要求，按照管理层级与管理幅度相协调的原理，缩小省区，减少管理层级，切实遵循现行宪法，实行“省(或称州)——县——乡”三级行政建制。

第三，缩小省区，理顺中央与地方的层级关系是增强中央政府宏观调控能力的有效机制。当代中国是一个疆域辽阔，人口众多，经济发展不平衡的多民族国家，与世界其他国家相比，中国的一个省区的面积往往超过一个中等国家，辖区内的人口数量常常比一个中等国家的人口还多。省区面积过大，助长了自成体系的“经济割据”模式的发展，从而相对减弱了中央政府的调控能力。在行政等级和立法体制上，各省区均与中央政府各部委平行，甚至在实际上(如配备官员的级别上)某些省区的地位和全能还超过了中央政府的部委。这种体制结构在单一制国家看来是难以理喻的。一方面，它有损于中央的权威，减弱了中央政府对地方政府的财政控制、人事控制、行政控制的权威;另一方面，在中国现行的立法体制上，出现了省、自治区、直辖市的地方政府规章与中央政府各部门的规章规定的效力等级平行、省区一级和较大的市拥有制定地方性法规的权力，而一般的中等城市、一般的市县等反而没有相应的制定适合当地地方规则的自主权等尴尬局面。从其他单一制国家来看——在法国、意大利、英国、日本等国，地方通常实行地方自治，但在行政等级上，各个国家中央政府各部门的长官的行政地位是高于该国地方一级政区长官的行政地位的。这种体制结构有利于中央对地方的控制。综上，笔者主张缩小省区以减少行政层级，在地方实行地方自治;按大区设立若干地方事务部(与中央政府其他部委平行)，管辖各一级政区单位，适当降低地方一级政区的行政等级，理顺中央与地方的层级关系，增强中央对地方的宏观调控能力。

(二)划小省区的标准

从历史和现实来看，省区的划分主要有三种标准。

第一，自然标准。首先，从历史上考察，我国确定各行政区域边界的传统依据是“山川形变”，即依照山脉、河流等自然地势的走向来确定各行政区划彼此的界限。至元代，由于统治版图的空前扩大，中央对于地方的控制力需求亦随之增强。因此改“山川形变”的区域划分标准为“犬牙交错”。如，朱元璋建都金陵后,建立了包括淮北、淮南和江南三部分在内的一级政区南京(相当于省),把太湖流域分属南京和浙江二省,南京到了清朝被改为江南省,后又分成江苏和安徽两省,时至今日,苏皖两省仍然很不合理地横跨着淮北至江南地区,省内地理景观和人文因素都有较大差异,今天江苏和浙江仍然不能十分协调地共治太湖流域,不利于统一协调发展也基本奠定了今天我国各省区边界划分极其不规则的基础。[2]但无论如何，自然地理标准仍是划分省区的重要传统标准之一。

第二，社会标准。这主要是指基于社会发展的需要所对省区的划分提出的要求，又可分为三类。其一，政治标准，主要指为了满足中央对地方治理的各种需要而对省区进行的划分。前文中提到的“犬牙交错”实际上就属于典型的政治标准。其二，经济标准，这是指为了顺应区域经济一体化的发展，贯彻行政区划与经济区域相协调原则而导致的包括省域在内的行政区划的调整。如前文所述，随着市场经济的不断发展，以经济区域为基础的规模效益的充分发挥在市场完善过程中的重要性愈发凸显。虽然目前尚未出现基于经济区域一体化而导致的行政区划的调整的实例，但是在许多地区，这一趋势已经十分明显。其三，文化标准亦是决定省区划分一个关键要素。如在福建省，不但形成了福州和厦门两个子经济圈，亦存在不同的文化圈。以厦门为中心的闽南文化和客家文化同以福州为中心的闽北地区文化在语言、风俗、习惯上都具有较为显著的差异。又如，以大连为中心的辽东半岛城市群有着典型的鲁文化遗风，同以沈阳为中心的辽西北城市群典型的东北文化亦不相似。于是在许多省区划分的规划或摄像中，福建和辽宁都被以“南北二分”处理。

第三，综合标准。所谓综合标准，就是指综合考虑自然、社会等多方面因素，从而对省级区划的确定作出选择。在当前现实中，单纯运用自然标准或社会标准其一考虑行政区划确定问题的可能性越来越小，更多的则是需要综合考量各方面的利弊得失进行可行性论证。因此，综合标准实际上在现代行政区划调整(尤其是省级区划的确定)过程中成为了标准体系的核心，也应当成为我国划小省区改革的核心标准。

(三)划小省区的三个重要事项

第一，划小省区后省级区域的数量问题。确定了划小省区的方向，随后一个必然产生的疑问是，我国到底划分为多少个省比较合适?这恐怕还要回到科学管理幅度的层面上。一般认为，40-50个下属单位的管理幅度是比较适宜的，当然这在我国省级区域数量的确定的问题上又不必然如此。一方面，从必要性上来说，划小省区改革首要应当考虑的并不是划出多少个省合适，而是每个省在划分的过程中是否充分依照前文所提出的区划划分标准以及结合了当地的实际情况。因此，倘若依照各地的具体情形划分出的省域恰好符合中央科学的管理幅度要求，自然最好;倘若超出了合理的管理幅度标准，也不见得就必须牺牲省区划分的合理性来迁就数量上的标准。另一方面，从可行性上说，即使出现了省域数量严重“超标”的问题，仍可以通过设立区域协调机构的方式从技术上加以解决。就与外经验而言，同为单一制的法国，其国土被划分为100个省，分属26个大区。虽然100个省级单位建置远远超出了中央政府所应有的科学管理幅度，但是大区制的设立却很好地解决了这一个问题。[3]而前文所阐述的大区管理制度的恢复和建立问题，实际上已经为这一问题的解决提供了良好的制度铺垫。

第二，划小省区不应也不能搞成运动，要充分考量不同地方的具体情况区别对待，决不能一拥而上。虽然划小省区各个具有较大的积极意义，但这并不意味着所有既存省级单位都要被划分开来。由学者曾尖锐指出：“(我国)行政管理体制，基本上还是一个运动体制，动不动就一哄而上、又一哄而下，‘跟风’成为这个体制的常态。”[4]有鉴于此，我国的划小省区改革一旦付诸实施，警惕运动式思维的流弊就应当引起改革推动者的足够重视。[2]有学者曾专门撰文指出，划小省区的改革只适宜在部分省区推行。而应当保留原有的行政建制的主要分为三类，即少数民族自治区，直辖市中的上海、天津、重庆，以及青海、海南、浙江、云南等结合经济发展和自然地理状况分析,有必要保持原有行政区划的的省份。而需要划小的省区也应当根据不同的客观实际制定具有针对性的划省方案。[5]虽然具体的观点尚有待商榷，但是这种意见对一哄而上的运动是思维的抵制无疑在划小省区的改革过程中具有重要的意义。

第三，划小省区的配套措施问题。笔者认为，划小省区改革是一项综合性、体系性的改革，它只是诸多环节手段之一但却不是最终目的，它的改革实现手段也绝不应仅限于“划小。”其一，省区划小所必然面临的问题是，中央同省域的传统中央与地方关系要作何变革?划小之后的省同其治下地、县、乡的各方面关系又如何重新定位?省区的划小在中央与地方集权与分权的复合趋势又扮演着怎样的角色?等等。显然，回到中央与地方关系系统性改革的语境下，划小省区是作为其中的一个环节和手段存在的，具有相对的独立性;但同时，它又与恢复和建立大区管理制度、减少行政层级、省直接管县等配套性改革相互依存，从而共同实现中央与地方关系的良性发展。其二，除了以“一分为几”的方式划小省区之外，另一个重要的方式就是直辖市的增设。事实表明，在适当的区域范围内选取适当的区域中心城市升级为直辖市能够有效带动该区域政治、经济、社会、文化各方面的跨越式发展。因此，至少在全国数个大区，都应当具有自己的直辖市来成为本大区发展的引擎和龙头。当然，在新直辖市的选择问题上，城市自身实力、地缘环境、政治地位等诸多复杂因素都应在考量的范围之内，但毋庸置疑的是，新设直辖市实际上仍是实施划小省区改革的重要一环。

三、减少行政层级

(一)减少行政层级改革的意义

第一，政治意义。其一，随着改革开放的深化和市场经济的飞速发展，我国告别了计划体制下依靠行政层级之间严格的“上令下行”来实现国家各种政策贯彻落实的时代。这一方面是由市场经济取代计划经济的必然发展规律所决定的，另一方面也是基于依靠严格的科层体制来执行政策所带来的镜像效应而做出的选择。[3]研究表明，行政层级越多，镜像效应也就越明显。因此，在对行政效率提出了极高要求的今天，减少行政层级就成为克服镜像效应的重要途径。其二，正是由于当前的各方面发展对行政效率提出了极高的要求，也就使得政府能够在极小的成本基础上提供更大的公共服务供给。众所周知，我国存在着全球最为庞大的公务员系统，每年因维系此系统的正常运转而支出的费用在总行政成本(主要指静态成本)支出中占到了极大比例。而减少行政层级，能够对这种高额支出产生有效的控制作用，对于行政效率的提高具有重要意义。其三，随着市民社会的不断发育，对于优良的基层治理的需求已经成为国家权力运行过程(尤其是中央与地方各级权力配置过程)中必须给予足够重视的问题。而基层治理的重大制度需求之一，就是国家能够把权力更多地贴近社会基层，以便能够对社会基层的需求进行及时、有效、充分的回应和反馈。而过多的行政层级设置，不但大大提高了在各级政府间进行明确、清晰地权力配置的难度，而且还容易造成在权力下放的过程中被层层截留，最终导致最贴近基层社会的行政层级反而在权力持有上最为贫瘠。

第二，经济意义。其一，前文已指出，随着市场经济的飞速发展，对于市场要素在不同地域见的自由流动尤其是资源的配置和统一大市场的形成提出了更高的要求。而过多的行政层级，导致我国的不同地区不但在纵向上被层层划分，也使得它们彼此间在横向上也处于被严格的行政区域分割得支离破碎的状态，制度性藩篱在市场经济的进一步发展的道路上的阻碍作用已经日益凸显。因此，通过减少行政层级，就有利于使得每一个层级都能在更大的范围内统筹调配市场诸要素，促成本行政区和经济区发展的良好结合，从而变政治体制为市场经济深化与完善的助推剂。此外，还能够在更大的空间内同其他地方展开广泛的经济联合与协作，逐渐形成统一的国内大市场。其二，在目前的财政体系下，广大的县级及以下地方普遍存在财政紧张的状况。一方面是由于我国县域经济平均发展水平仍较为落后，县财政的自给自足基本难以实现;另一方面是由于上级财政的补贴和转移支付在下行过程中很大程度上被层层截留，尤其是作为当前县级地方实际上级的地市一级，截留县财政资源的现象尤为突出。而我国居民巨大多数的政府公共服务，却是依托县一级实现的。事权和财权之间的巨大矛盾，也强烈呼唤通过科学精简行政层级的方式予以缓解。

(二)减少行政层级改革的推进