为了论述的条理性和逻辑性，笔者谨从省、市、县、乡三个方面予以展开。

第一，省级改革。作为我国传统的地方层面最高一级政府，省一级无论在历史上、经验上还是理论上、制度上，都有理由予以继续保留。当然，这并不是意味着对于目前的省一级区划原封不动。从配套性制度建设的角度看来，省一级的改革至少应当包括如下两个方面。其一，将省的事权进一步下放，使得地方层级的权力中心逐步向市县一级转移，令省在一定程度上虚化，仅保留沟通、协调等事务性权力。这既照顾了中央对于集权的要求，又考虑了基层地方对于更大权力空间的需求。其二，根据具体情况将现有的省域进一步划分，缩小省域幅度，增加省级单位数量，这一点在前文中已有所论述。

第二，地市级改革。地级市改革是减少行政层级的重点环节所在。其一，市县分开，将市管县体制逐步改革为省直管县，以消除地市领导对于县域发展的束缚作用。其二，在市县分开的基础上，在大多数地方撤销“地级”的行政层级，以完成对宪法及相关法律规定的实然回归。在《立法法》明确规定的“较大的市”，保留地级建置，但仅作为省一级的派出机关而存在，在加以虚化的同时，确保其能够继续发挥区域辐射和先导作用。在此改革之后，市的地位与县平级，其权限仅限于对市辖区的领导。需要注意的是，在地市级改革的过程中，除了广泛牵涉到机关权力的再分配，还关系到既有机构和人事的深刻变动，因此极易遭到既有利益集团的抵制。有观点认为可以令市将周边的县变市辖区甚至暂时保留市、县的各自级别，以缓解体制改革带来的波动。[6]笔者认为，循序推进的初衷是好的，但也要严防“县改区”沦为地市变相保留既有权力地位的手段。

第三，县级改革。目前对于县一级所进行的改革模式有二，即财政省管县模式和扩权强县模式。财政省管县，是在维持现行行政隶属关系的基础上，改变原先财政上“市管县”的模式，将县财政划归省财政直接管理，各类财政预算、补助、资金调拨等不再经过地市一级，由省财政直接和县财政结算。这是目前推行省份较多的一种做法。近年来，全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点。而强县扩权改革，则是指经济社会管理权限的重新分配，主要表现为各地区的“强县扩权”改革，把各种经济管理和部分社会管理权从省、市下放到县，以增强县级政府的自主权和积极性，更好地发展县域经济，推动城乡统筹。目前，全国有8个省共选择了219个县进行了强县扩大等省直接管理县的试点。[7]事实上，所谓的财政省管县模式只是以财政为突破口逐步瓦解目前市管县体制的一种过渡性措施，在地市一级的改革实现后，不再具有独立的价值。因此，县级改革的重点主要放在扩权强县之上。同省级改革中“省权到县”相同步，“扩权”的方式一方面主要来源于省级权力的下沉，另一方面也来自于市管县体制终结后对于县级固有权力的还原和释放。当然，在扩权强县的具体进程中，必须牢牢把握正确的方向，并在既有的法律规定的范围内进行。

第四，乡镇级改革。总的来说，对于乡镇层级的改革，总体上也以虚化为主，将其变成县级的派出机构。[8]一方面，乡镇一级由于级别、管辖范围和资源掌握程度使然，很难作为一级“政府”提供基本的公共服务，以至于大多沦为仅能抓计划生育等“小头”事务的行政层级，但如此效率低下的基层政府却维系着较大的机构体系，运营成本较高。另一方面，随着市民社会的觉醒和社会自治的兴起，乡镇一级的公共管理职能越来越多地由居民自治、村民自治所替代，其存在的价值亦随着愈发窒息。目前在全国许多地区进行的“乡财县管”的改革，正是基于这一点所进行的尝试。但是，从管理学和财政学理论来看，一级政府总要有一级财政加以配合，保留行政层级却掏空其财政权，会诱发一系列新的困境。正如有学者指出的，“乡财县管”最大的局限性是没有触动机构和人员改革,对占乡镇支出大头的工资费用支出没有进行压缩,它只能节约公务、社会事业、项目配套等一些支出,而这些支出占的比重不大,所以这项改革导致乡镇支出减少幅度也就不是太大。[9]因此，最为根本的方法就是将乡镇一级完全虚化，作为县级的派出机构或者干脆取消。当然，这种改革对既有体制的冲击较大，依然要遵循循序渐进的原则，先在条件较好的地方进行试点，而后再大范围推广。

【注释】

[1]笔者曾将这一现象总结为中央与地方关系的“后家长时代”。参见郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，载《甘肃政法学院学报》2010年第5期，第140页。

[2]有学者曾撰文专门针对该问题进行了论述。参见钟新：《学者建议：中国划小省区应慎重不宜搞成运动》，《城市规划通讯》2005年第4期，第11页。

[3]所谓镜像效应，就是指中央作出的政策或决定在逐级下达的过程中逐渐走形，甚至在基层执行时完全偏离了既定的主旨，也包括地方在逐级向中央上传反映本地客观情况的过程中所出现的信息走形。

【参考文献】

{1}蒲善新等.中国行政区划概论[M].北京:知识出版社,1995:116.

{2}谢宝富,武洋.当代行政区划若干问题分析[J].安庆师范学院学报,2004(1):13.

{3}任进.中外地方政府体制比较[M].北京:国家行政学院出版社,2009:29.

{4}游劝荣.法治成本分析[M].北京:法律出版社,2005:77.

{5}姚玫玫,赖诗攀.我国[级行政区划调整的方案设计[J].中南财经政法大学研究生学报,2006(3):80-81.

{6}杨宏山,黄永青.我国地方行政层级改革的制度分析[J].甘肃行政学院学报,2007(2):19.

{7}龚维斌.减少地方政府行政层级乃大势所趋[J].办公室业务,2008(9):13.

{8}沈荣华.提高政府行政效率亟待减少“层级”[J].绿叶,2007(11):16.

{9}魏晶雪.减少行政层级的改革思考[J].现代经济探讨,2008(1):42.

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