村委会是由村民选举产生的，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》第二条第2款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”同时，该法第十八条规定：“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”由此可见，村委会与村民之间应该是在村民自治框架下的管理者和被管理者的关系，其实质近似于民事法律关系中的契约关系。

基于以上分析，概括起来，村委会主要行使两类职权：

一是自治权，即管理村民自治事务。村民自治事务是指《宪法》和《村民委员会组织法》授权村委会处理的事务。例如《宪法》第一百一十一条第2款规定：“(村委会)办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”同时，《村民委员会组织法》第二条也有类似的概括性规定。具体说来，村委会主要管理两类自治事务：其一，农村公共事务的管理以及公共秩序的维护，比如组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，管理公共卫生，调节民间纠纷，消防安全管理，维护村内治安等;其二，集体财产的经营与管理，即支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，维护以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益等。

二是有限的行政权，即基于法律、法规授权或者基层人民政府委托而行使的行政管理权限。基层人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。这里的“协助”，主要体现在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用，审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。以“协助”审批宅基地为例，村民如果想获准在宅基地上建房，如果不能获得村委会的审批同意文件，就不能向乡政府土地管理部门提出申请，这时，村委会的“协助”审批行为已经成了审批前置条件，成了事实上的审批行为，这种“协助”行为在很大程度上就已经具有了行政管理性质，完全可以认为是在行使有限的行政管理权限了。当村民对村委会拒绝出具审批同意文件的行为不服时，如果要诉诸法律，其被告只能是村委会，而不能是乡政府或乡政府土地管理部门，此时，法院在审理时显然不能适用民事法律关系，只能适用行政诉讼法律规范对村委会的行为进行司法审查了，这也证明了村委会的这些“协助”行为已经具有有限行政权的性质。

三、村委会行政主体地位分析

从村委会行使的不同权力可以看出，在行使自治权时，村委会是基层群众性自治组织，其与村民群众之间的纠纷，适用民事诉讼相关规定;而在行使法律、法规授予的权力以及公权所认可的管理职能时，具有有限的行政管理权，此时可视为具有行政主体资格。这种行政管理职能在具体实践中主要体现在土地管理、户籍管理、婚姻生育管理等相关方面。

(一)土地经营管理职能