那么，土地集体所有制与土地国有制之间，是否存在一个后者地位高于前者地位、前者必须无条件服从后者的情况呢?或者说一级政府动辄可以用国有或者公共利益的名义来征收农村土地和房屋呢?宪法的规定没有体现这样的含义。《土地管理法》、《物权法》中有关土地所有权的规定也没有表明这样的含义，相反，《物权法》第4条明确规定，国家和集体的物权一律受法律保护，“任何单位和个人不得侵犯”，这清楚地表明，土地的国有和集体所有这两种公有制形式，在法律地位上是完全平等的，没有什么高下之分，更不存在一个国家可以随意吞并集体土地的问题。这个问题本文最后一部分还将述及。

有的观点可能会提出，根据宪法第10条规定，国家基于公共利益需要，可以征收集体所有的土地，所以，农村土地集体所有制地位是可以随意改变的。实践中，很多地方政府也正是这样理解宪法第10条并大面积随意征收农村土地的。但这是对宪法规定的错误理解。宪法有关将集体土地征收为国有的规定，是农村土地集体所有的一种例外情形或者极个别的情形，决不意味着任何一级政府都可以随意以公共利益为由，大面积征收农村土地。这种例外情形在《土地管理法》第45条规定中得到体现。根据该条，征收基本农田以及基本农田以外的耕地超过35公顷或者其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。在一个单一制大国，征收基本农田或者35公顷以上的耕地，都须要国务院批准，这足以证明农村土地决不可以任何理由随意觊觎和染指，农村土地集体所有制不得轻易动摇。

由上可以得出的基本结论是，以所谓公共利益为由，大面积征收农村土地，实际构成了对农村土地集体所有制宪法地位的损害和挑战，也向我们提出一个严肃的问题：我国农村集体所有制在土地公有制中的宪法地位是不是已经过时了?全国政协常委、全国工商联原党组书记胡德平前不久说了一句很令人深思的话：“农村土地是集体所有制，集体所有制和全民所有制在所有权上是平等的。但实际上，很多人已经忘掉了这一点。”[20]

(二)违背和动摇了宪法确立的农村经营体制

大规模征收农民房屋和土地，将农民赶上楼，不仅动摇了土地集体所有制的宪法地位，也直接违背和动摇了宪法确立的农村统分结合的双层经营体制。

1998年，党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，由“家庭承包经营”，“建立统分结合的双层经营体制”，是“农村改革二十年的基本经验”，[21]并进一步提出，“实现我国农业和农村跨世纪发展目标”，必须“坚持长期稳定农村基本政策”，“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的经济制度”。该决定在第三部分还以“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”为标题，系统阐述了这一经营体制的基本内容。[22]党的中央全会做出的这一重要决定，在1999年宪法修改时被明确写进第8条，即“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”

统分结合的双层经营体制，是以农村家庭承包经营为基础，并与农业社会化服务体系相结合的农业生产经营体制。“统”是指土地、大型水利设施等主要生产资料归集体所有，由集体统一行使管理权和经营权，以发展和完善社会服务体系。“分”是指分散经营，即农民在承包土地后，对土地有自主经营权。[23]宪法确立的农村双层经营体制，是我国现阶段农村经济情况、生产经营情况的客观反映和要求，对提高农民积极性，解放和发展农村的生产力具有重要意义。

宪法修改十多年来，理论和实践中都没对这个农村经营体制的基本方针提出质疑和否定。而且，2007年，胡锦涛在党的十七大报告中还强调，要“坚持农村基本经营制度”。[24]2008年，党的十七届三中全会再次提出“，稳定和完善农村基本经营制度”，并特别强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”[25]

然而，现在将农民赶出自己的土地和房屋，让他们住到政府人为打造的城镇，宪法确立的农村双层经营体制就失去了基础，农村改革开放几十年来经济发展的基本经验和成果实际上随之葬送了，而在人造的城镇，无论政府还是农民都没有摸索到也来不及探索和积累成功的经营体制。这是十分危险的。

除了上述双层经营体制外，宪法第8条还规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经。”这种重要的经济形式也是长期实践经验的总结，是农村生产关系的客观反映，是党的农村经济政策的十分重要的内容，对发展农村经济、提高农民生活十分重要。但是，将广大农民赶出房屋和土地，农村的这一法定的合作经济形式也将被破坏。

(三)侵犯了法律赋予农民的土地承包经营权

如何保证宪法确立的双层经营体制得到贯彻呢?1998年，十五届三中全会提出，“稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包经营关系”，并强调：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”[26]

根据宪法的规定和十五届三中全会的上述精神，2002年，全国人大常委会专门制定

了《农村土地承包法》。这部法律在第4条规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。该法又在第20条进一步规定：耕地的承包期为三十年;草地的承包期为三十年至五十年;林地的承包期为三十年至七十年。可见，土地承包经营权已经成为农民的一项十分重要的具有长久性的法定权利。2007年通过的《物权法》，专门就土地承包经营权设立一章，并明确规定，承包经营权人对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。在已有立法的基础上，党的十七届三中全会又一次提出：“赋予农民更充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”[27]“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。”[28]

赋予农民土地承包经营权利，并使这项权利长久不变，不仅是法律的明确规定，也是党一以贯之的农村经济政策。现在的问题是，地方政府动辄将农民赶到城镇，剥夺他们的土地，那么，法律赋予农民的土地承包经营权又由谁来保障呢?党的中央全会屡屡强调的确保农村土地承包权长久不变的农村经济政策究竟被置于何地呢?

(四)侵犯了农民的法定宅基地权利

征收农民的房屋和土地，还涉及农村宅基地使用权的问题。农村宅基地是农民的立身之地。根据宪法第10条的规定，农民的宅基地属于集体所有。那么，农民对宅基地享有什么样的权利呢?对这个问题，《物权法》第十三章专门规定了宅基地的使用权。按照《物权法》的规定，农民依法对自己的宅基地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。针对这些年地方政府侵犯农民宅基地使用权的问题，党的十七届三中全会公报特别强调，要“完善农村宅基地制度”，“依法保障农户宅基地用益物权”。[29]

农民的宅基地使用权，不仅是一项重要的法定权利，也是党的农村经济政策的基本内容，是农民生存、发展的重要基础和条件。违背农民意愿，强征其房屋，不仅侵犯了农民的法定权利，也违背了党的农村经济政策。

三、对宪法有关征收条款的准确理解

根据宪法第10条的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，据此，农村集体土地属于可以被征收的范围。根据宪法第13条的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收”，据此，农户房屋包括城镇居民的房屋属于可以被征收的范围。但是，这两条规定中的一些重要内容无论在理论还是实践中，甚至在某些法律和行政法规的制定中，恐怕都没有得到准确、全面的理解和贯彻。

(一)“公共利益”有被人为拔高和神化的倾向

“公共利益”被视为征收条款中的核心内容。政府以公共利益为由实行征收;被征收人以否认公共利益为由反对征收;理论中对公共利益的讨论更是汗牛充栋，仅从中国期刊全文数据库的检索看，自1994年至今，在标题中出现“公共利益”的文章就达1537篇，可谓古今中外、见仁见智;从《物权法》到不久前的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在讨论中无不十分纠结于公共利益的界定。时至今日，对公共利益的讨论仍然未能达成共识，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》界定了公共利益的范围，但显然是存在很大争议的。对农民房屋和土地的征收，仍然绕不开这个问题。

为什么对公共利益的讨论至今难以达成共识呢?根本原因是，公共利益的内容本身具有不确定性。比如，即使现在确定了一个利益属于或者不属于公共利益，但是，这种已经确定的公共利益将来又可能转变为非公共利益，而已经确定的非公共利益将来也可能转化为公共利益。仅从这个角度看，要人为将某一利益归为公共利益，就既无可能，也无必要。而理论和实践中过度纠结于界定公共利益范围的根本原因，是各方面有意无意地夸大了公共利益的重要性，过于拔高甚至神化了公共利益。

其表现之一是认为，以征收过程中的公共利益为抓手，就可以保护被征收人的合法权益。比较典型的是北大五位学者上书全国人大常委会要求废除《城市房屋拆迁管理条例》。他们认为，拆迁是政府基于公共利益需要对被拆迁人实行的征收，应当将法律关系定性为政府与被征收人之间的行政法律关系，而不是拆迁公司与被征收人之间的民事法律关系，只有这样，被征收人的利益才能得到保障。[30]理论和立法、执法实践中对公共利益的执着讨论，深层的原因都是希望清楚地界定公共利益的范围，以确保被征收人在行政法律关系的背景下直接与政府谈判，从而保障其合法权益。这种想法初衷可嘉，但很单纯。实际上，只要一个国家的法制真正健全，并得到有效的实施，无论基于公共利益还是商业利益，被征收人的利益都能得到法律的保护，甚至在商业利益下被征收人的利益还能得到更大实现。如果法律发挥不了真正作用，即使把所有的征收缘由都定性为公共利益，被征收人的利益也未必能得到保障。

其表现之二是认为，公共利益是大于或者高于个人利益的。这大概是一个全民性的错觉。在国家主义、集体主义至上的理念支配下“，小我”要服从“大我”，但是，这个带有哲学、伦理和政治意义的命题是否适用于法律领域呢?是否适用于一个尊重权利、崇尚和推行法治的国家呢?这个问题，尚没有引起足够的重视和讨论。实际上，在英、美、德、日等法治国家，“公共利益”从来就不是什么一往无前、任何人必须无条件服从的征收理由，在国外房屋和土地征收中也有不少“钉子户”，德国流传的一个经典故事是，普鲁士王国时期的威廉一世皇帝强拆小磨坊主房屋，最终被法院判决败诉。[31]日本政府从上世纪六十年代修建成田国际机场，想征收农民土地和房屋，但“钉子户”们抗争了40年，最终迫使首相谢罪。[32]这些情况都说明，在法治社会，公共利益并不是什么凌驾于合法个人利益之上的东西。

其表现之三是认为，只要是为了公共利益的需要，政府想拆就拆、想征收就征收，任何个人或者集体都必须服从。实践中，地方政府持的正是这种观念和做法，各地房屋征收过程中屡屡发生的暴力和血腥冲突都与此有密切关系。从根子上看，这既是一种夸大和神化公共利益的认识，也是对宪法有关征收条款中“可以”二字的错误理解。

看来，在土地和房屋的征收问题上，并由此引发开去，深刻反思公共利益与集体利益、个人利益的关系，已经十分紧迫。根据《物权法》第4条的规定，我们在法律制度上实际已确立了国家、集体和私人物权平等受法律保护的基本原则。这在农村土地和房屋的征收中，实际意味着，农民的个人利益或者集体利益，只要是在所谓“公共利益”之先就已经存在的合法的利益，任何个人或者组织，在没有得到被征收人同意的情况下，都不能轻易地用所谓“公共利益”的名义来否定它，不能用后来的一个所谓合法的利益来否定业已存在的另一个合法利益，否则就会形成一个以“公共利益”为载体的多数人暴政。