(二)征收条款中的“国家为了公共利益的需要”所指为何

根据宪法第10条和第13条的规定，征收的主体是“国家”，即“国家”为了“公共利益”的需要可以实行征收。这就提出一个问题，“国家”所指为何?“公共利益”又是谁的公共利益?中央一级的权力机关或者人民政府当然代表国家，它确定的公共利益可以说属于国家的公共利益，那么地方的权力机关或者人民政府是否代表国家，它们所确定的公共利益是否一定属于国家的公共利益呢?

这个问题在《物权法》的制定过程中实际已经露出了端倪，但最终被回避和掩盖了。2005年《物权法》草案的第二次审议稿第47条规定：“国家为了公共利益的需要，县级以上人民政府根据法律规定的权限和程序，可以征收自然人、法人的动产或者不动产。”[33]这个写法一下子就显露出问题：国家为了公共利益的需要，怎么会让县级政府去征收呢?县级以上的地方政府征收中的公共利益，是不是国家的公共利益呢?也许是意识到这个问题，《物权法》草案的第三次审议稿删去了上述条文中的“国家”二字，改为：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府根据法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产。”对这个修改，全国人大法律委员会的说明是，在不同领域内，在不同情况下，公共利益是不同的，情况相当复杂，《物权法》难以对公共利益做出统一的具体规定。34但无论怎样解释，这个写法还是暴露出一个问题：县级以上地方政府实行的征收，完全等同于宪法条文中“国家为了公共利益的需要”所实行的征收吗?如果不能等同，是否就涉及一个《物权法》条文违宪的问题呢?

更有意思的是，几番周折后，《物权法》第42条第一款在继三审稿删去了“国家”后，又最终删去了“县级以上人民政府”的用语：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这显然是刻意回避了公共利益的主体以及实行征收的主体，但从汉语语法的基本规范看，这一款又成了没有主语的病句。应当说，在涉及如此广泛、重要的公民基本权利事项上，立法中出现这样的情况是很不正常，也是很不应当的，因为取消了宪法征收条款中的“国家”二字，这个条文实际上对宪法作了扩充解释，为地方政府随意以公共利益为由实行征收开了口子，存在违宪的嫌疑。

现在需要研究的是，宪法征收条款中的“国家”和“公共利益”所指究竟为何?据统计，宪法文本共有113处使用了“国家”二字，它的含义没有例外地是指统一的中华人民共和国这个国家。那么，地方的政权机关与“国家”是什么关系呢?宪法第96条规定，“地方人民代表大会是地方国家权力机关”，第105条规定，地方各级人民政府是“地方各级国家行政机关”。这两个规定揭示了地方权力机关和行政机关性质或者属性的双重性：第一，地方权力机关和行政机关都属于统一国家的机关，行使国家的职能，接受国家最高权力机关的监督和最高行政机关的领导;第二，地方权力机关和行政机关又具有地方的属性，代表、执行地方人民的意志和利益，管理地方的事务，所以它们又是代表地方利益的政权机关。

由上可以进一步得出的结论，所谓公共利益，不仅有国家的即全国性的公共利益，也有地方的即局部区域的公共利益，但是，“国家”即中央一级的权力机关和行政机关是全国性公共利益的代表，它们不可能也没有必要去代表地方性的公共利益，而地方权力机关和行政机关通常是地方公共利益的代表，除非有中央权力机关或者行政机关的特别授权，它们不得代表全国性的公共利益。举一个简单例子：国家的法律或者是中央人民政府可以授权给县一级人民政府合理规划和使用本县城镇的国有土地，但是，这是不是意味着县一级政府所确定的类似旧城区改造、道路、交通等公共设施的意见和规划，都是“国家”的规划，这些所谓公共利益都是国家的利益呢?恐怕不能这么说，如果这样的话，“国家”的含义在这里就被偷换了概念。但是，如果中央人民政府要在地方修建一个用于国家重大活动的大型公共设施，并要征收农村集体土地和农民房屋，这时候的公共利益就是国家的公共利益而不是地方的公共利益了，中央人民政府既可以直接征收，也可以授权地方行政机关实行征收。

所以，对宪法征收条款中“国家为了公共利益的需要”的准确解读应当是：“国家”是指统一的中华人民共和国，“公共利益”是指全国性的公共利益，也就是说，宪法所规定的征收，是指中央一级政府基于全国性公共利益的需要才实行的征收。地方各级政府基于地方公共利益的需要，大张旗鼓、轰轰烈烈地实行的“征收”，都不是宪法规定的征收，或者可以说，这种征收是违宪的。这个重大的问题迄今尚未引起注意。

(三)对“可以”二字的关注与解读

上述宪法两个征收条款中还有一个词即“可以”二字，很值得研究讨论。国家为了公共利益的需要，可以进行征收。那么，“可以”的含义是什么?宪法为什么要用“可以”而不是“必须”?这个用语迄今没有引起关注，而对于保护被征收人的合法权益却至关重要。用“可以”而不是“必须”，对于政府而言，从逻辑上讲，就意味着公共利益是征收的必要条件而不是充分条件。假设，政府代表国家实行征收，这时候，即使有公共利益的需要，也是“可以”征收，但也可以不征收。什么时候可以不征收呢?比如，可以采取征收以外的其他办法来解决问题的，就可以不征收。比如，被征收人强烈反对甚至以死对抗的，就可以不征收。那么，有没有“必须”征收的情况呢?应当说有。比如，在发生战争、山崩海啸、严重病疫、地震洪涝等涉及整个国家和民族的安危与稳定的严重情况下，这种征收就是必须的。

而对于相对人而言，“可以”二字本身就表明了，个人利益并非在任何情况下都必须无条件地服从公共利益，公共利益也不是绝对地凌驾于个人利益之上的霸王利益和绝对利益。遇到公共利益时，政府可以征收，被征收人个人也有权反对和拒绝征收。只要不是遇到类似国家和民族安危与稳定的严重情况，被征收人完全有权拒绝政府对其房屋或者土地的征收。所以，凭“可以”二字即可发现，各级政府以公共利益的名义不加分析地强征农民房屋和土地的行为，就是违宪行为。

准确理解和执行宪法征收条款中的上述内容，对于扼制时下盛行的拆村风潮，保障农民的合法权益，维护农村的稳定与发展，十分必要。

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