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【摘要】人大代表选举是根据选举法规定的程序进行的，如果程序不民主难以保障选举制度基本原则的贯彻实施，难以保证公民选举权和被选举权的实现。从完善选举委员会组成程序、减少代表名额、用专职代表制取代兼职代表制、统一按居住地划分选区、提高代表候选人的条件、用“预选”的办法确定候选人、介绍候选人采取有条件的“竞选”、明确罢免代表的事项和理由、扩大选举权的司法保护范围等方面提出建议，以达到切实保障公民选举权与被选举权的目的。

【关键词】选举程序;代表候选人;制度化;规范化

选举制度是人大制度的基础，选举程序是否公正、合理，直接关系着公民选举权与被选举权的实现，关系着人大代表作用的发挥，关系着人民代表大会制度的优越性能否充分体现。改革开放三十年，伴随政治体制改革的不断推进，我国的选举制度也逐步完善，选举的法制化、民主化程度逐步提高。但从我国法制现代化的发展来看，选举制度仍存在政策性较强，法制化不足，选举程序人为操作较为明显，而规范化欠缺等问题，不利于公民选举权和被选举权的实现，有必要健全和完善选举程序，推进人大换届选举工作的制度化、规范化。本文根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)和《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》(以下简称《直接选举的若干规定》)中规定的人大代表选举程序的顺序，针对县乡直接选举程序中存在的主要问题，探讨解决对策，提出相应的立法建议。

一、设立选举机构

(一)完善选举委员会组成程序

根据《直接选举的若干规定》第1条规定，直接选举的主持机构是临时设立的选举委员会，选举委员会的产生方式是：县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会的组成人员由本级人大常务委员会任命产生。乡、民族乡、镇的选举委员会组成人员由县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会任命产生。但《直接选举的若干规定》没有规定选举委员会产生的时间、组成人员的人数、任职资格、任命组成人员时应回避的事项等问题，各省选举实施细则也规定不一，如《吉林省县乡两级人民代表大会选举实施细则(修正)》第7条规定：“选举委员会设主任一人，副主任二至四人，委员九至十九人。”《海南省县乡两级人民代表大会选举实施细则(修正)》第7条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会由本辖区各政党、各人民团体和其他有关方面协商推选人员组成，设主任一人，副主任二至三人和委员若干人，由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会设主任一人、副主任一至二人和委员若干人，由乡、民族乡、镇人民代表大会主席团推荐，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会任命。委员会下设办公室，办理选举工作的日常事务。选区设选举工作组，具体负责本选区的选举工作，设组长一人，副组长若干人，由选举委员会决定。”地方立法中都没有规定回避事项，一些地方出现选举委员会下设的办公室人员作为人大代表候选人参选的问题，产生不良的影响。规范选举程序首先需要规范的就是选举委员会的产生程序。但《直接选举的若干规定》规定的选举委员会的产生程序未免过于简单，建议通过《选举法》的修改，将选举委员会产生的时间、程序、组成人员的人数、任职资格、任命组成人员时应回避的事项等等问题，用法律的形式加以规范。

(二)选举时间法定化

现行《选举法》没有确定人大代表换届选举的时间。换届选举的时间是由各级人大常委会决定的。通常做法是全国人大常委会作出全国人大代表应选出的最晚日期后，省级人大常委会根据全国人大的要求和本省的具体情况，规定本省、市、县、乡人大换届选举的截止时间。由于法律没有将选举时间固定下来，人为因素会影响选举的正常进行，存在着不稳定的因素，这种设计不利于我国选举制度的规范化、制度化。建议用法律的形式固定选举时间，以便于各级人大常务委员会有条不紊地做好选举的准备工作，除非遇到不能进行选举的非常情况，可以按照《宪法》第60条规定的程序推迟人大代表的选举。

(三)减少代表名额，用专职代表制取代兼职代表制

分配代表名额是选举委员会的一项重要职权，全国人大常委会在总名额不超过三千人的前提下，确定下届全国人大代表的准确名额数，省级人大常委会具体规定代表名额分配，提出代表素质、结构的要求，其他地方选举机构依次分配代表名额。

近年来，学术界较多学者提出应当减少代表名额的建议，虽然人大代表的广泛性关系到代表的民主性，数量不能太少，但人数过多也不具有科学性和民主性。人大是议事机构，人数过多不利于讨论和决定问题，一方面人数过多导致开会和发言时间较短，问题得不到深入讨论;另一方面导致意见分散，难以统一，使代表的民主性受到较大限制，不利于发挥人大的作用。蔡定剑教授认为全国人大代表以不超过1000人为宜。地方各级人民代表大会代表数量仍采取基数加人口数的办法确定，省级人大代表应在500人以内，设区的市和自治州的人民代表大会拟在300人以内，县级人大代表不应超过200人，乡镇人大代表50人左右足矣，这样将有利于人民代表大会行使职权和发挥作用{1}。

要从根本上解决代表人数过多，官员比例过大，代表不能充分履行职责等问题，还要从改革兼职代表制入手。兼职代表制的主要缺陷在于：第一，权责不对称。兼职代表制有悖于选民与代表之间的委托代理关系，选民作为委托人，要求代理人全心全意为委托人服务，但由于代表兼职，没有专门的薪金，担任代理人的代表因缺乏利益驱动，履行职务难免“偷懒”，甚至损害委托人的利益。第二，角色不对称。兼职代表制下的代表，履行职责属于其“副业”，不能影响其“主业”(即本职工作)。代表缺乏履行职责的角色定位和明确目标，责任心不强，加之受时间、精力、能力等因素的影响，不能做深入的社会调查研究，以获取真实可靠的信息，了解民情，表达民意，进行高质量的立法，不能充分发挥代表的监督作用{2}。因此，建议用专职代表制取代兼职代表制。

二、选区划分

选区划分与选举权的平等性有直接关系，也与代表的广泛性和代表性紧密相联，不适当、不合理的选区划分将直接导致选民不平等的法律地位，在划分选区时，应以一定的人口比例为基础，统一按居住地划分选区，并根据人口的变化情况进行合理调整。

(一)改变选区划分的双重标准，统一按居住地划分选区

在刚刚闭幕的十一届全国人大常委会第十一次会议上，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》(以下简称《选举法修正案(草案)》)进行了第一次审议。《选举法修正案(草案)》，删除了农民在选举权上的“四分之一”条款，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这次修改为实现城乡同票同权，实现农民平等的政治参与权具有重要意义，尤其是县级以下人大代表中将会增加来自基层的农民代表。

由于我国人大代表选举分为直接选举和间接选举，县级以下(包括县级)人大代表是由选民直接选举产生的，县级以上(包括全国、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州)的人大代表是间接选举产生的，因此，农民选出的代表在选全国和省级人大代表时，选出的不一定是农民，有可能是政府官员，要保障农民在各级人大中平等的政治参与权，还要统一按居住地划分选区，进一步改革户籍制度，扩大直接选举的范围。

按照现行《选举法》划分选区采取双重标准，既可以按居住状况划分选区，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分选区。实际上，在城市主要按单位划分选区，在乡村主要按居住地划分选区。要实现农民平等的选举权，减少人大代表中官员所占比例，增加农民代表的比例，在划分选区时应采用一个标准，即以一定的人口为基数，统一按居住按单位划分选区带来的为照顾某些人当选，随意违法划分选区现象的发生。第二，可以减少选区划分行政化带来的人大代表中领导人居多的现象，因为按单位划分选区很容易选出该单位领导。如南海市第十二届人大代表选举中，将市委办公室和市纪委、档案局、监察局四个单位划为一个选区，分了3个代表，结果市委书记、市委副书记和市纪委书记当选为代表。市政府办公室与7个公司划为同一选区，结果市长、副市长当选代表，7个公司占有选区至少80%以上的选民没有选出一个代表{3}。按双重标准划分选区导致人大代表中党政领导占据了40%左右，而广大农民代表却少之又少。这就影响到人大群众性基础的广泛性，不利于民意的全面汇集和表达，不利于人大作为民意机关功能的发挥。因此，必须合理调整人大代表结构{4}，合理划分选区。第三，有利于选民自由表达意志。选民的居住地与选民个人生活环境有密切关系，涉及到选民的切身利益，他们关心居住地的治安、就学、交通、社区管理等等问题，如何解决这些问题，通过对代表候选人不同方案的选择，选民选出能够表达他们意愿的代表。而按照单位进行选举，虽然参选率很高，但不一定能够反映选民的真实意愿，因单位往往提名领导作为代表候选人，很少有人反对，属于组织行为，行政化较为明显，选民的自由选择度大大降低。而且，单位选举大多采用大会投票的方法，因不设秘密投票点，一般都草草投票，走形式，走过场的居多，不能真实表达选民的意愿。

(二)以法律的形式确定妇女和少数民族代表比例

《选举法》没有明确妇女和少数民族代表的确切比例，而是笼统地规定“应当有适当数量的妇女代表”;少数民族地区“代表名额可以另加百分之五”，“人口特少的民族，至少应有代表一人”。但实际上各地在选举人大代表时，对妇女和少数民族代表比例都有规定。例如：《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第9条规定：“县、乡两级人民代表大会代表中，应当有适当数量的妇女代表，在代表候选人中，妇女所占比例应不低于百分之二十五。”也有一些地区在选举实施细则中不做具体规定，但在执行中却对妇女、少数民族、政党、工人、农民、知识分子等构成比例有所限制。根据选举权平等性原则，选举权和被选举权不能因性别、民族、身份不同而有所区别、有所限制，但为保证男女平等、民族平等，可以以《选举法》的形式明确妇女在各级人大中的比例，在民族自治地方明确少数民族代表所占比例，以避免各地选举中的不同做法。同时，取消选举过程中对政党、工人、农民、知识分子、青年、爱国民主人士、归侨等构成比例的限制，以贯彻选举权的平等性原则，提高《选举法》实施的合法性。

三、结合户籍制度改革，改进选民登记办法

由于划分选区采用双重标准，各地区在选民登记时，也采用两种登记办法，有工作单位的在单位登记，无工作单位的在户口所在地登记，虽然各地选举实施细则规定“每一选民只能在一个选区进行登记。”由于采取的不是本人登记，组织登记后，并不通知在外地打工的人员，这就造成了那些既有工作单位，又没有迁移户口的大量外来务工人员无权参加本地选举，出现大量的委托投票和“重登”或“漏登”的现象，“委托投票”违反了我国选举制度中规定的秘密投票原则，“重登”或“漏登”违反了我国选举制度的平等性原则。

流动人口如何参加选举关系到其选举权的实现，如果只允许其参加原户口所在地的选举，不允许其参加现生活或工作所在地的选举，则可能造成在不能参加选举的地方通过委托投票参加其户籍所在地选举，那样的选举是一种形式，对其关系不大，而在能参加选举的地方无权参加选举，实际上剥夺或限制了这部分选民的选举权。因此，更多的人建议应允许外来人口参加现生活或工作所在地的选举，而不再参加原户口所在地的选举{5}。

由于我国的选民登记仍以户籍登记为主，不在户口所在地工作或生活的人，只能通过委托投票来参选，因此，造成流动人口委托投票问题突出，绝大部分选民没有书面委托，一般是给家人或朋友打个电话，口头委托投票。有些地方虽然规定有一定工作或生活年限的外来人员可以凭原籍的户口证明或选民资格证明到现居住地进行选民登记，但他们一般不会专门为此回原籍去开户口证明或选民资格证明，以致无法参选。为保障流动人口的选举权利，一些地区进行了积极的探索。规定生活、工作地与户籍分离的其他人员，在住所地居住满一年的，在暂住地居委会登记。凡租住单位房满一年的，由出租单位出具证明;其他零星租住散户，凭暂住证登记。要彻底解决流动人口选举权问题，必须建立城乡统一的户籍登记管理制度。目前，公安部正在研究探索户籍制度的改革，外来人口的信息化管理将为流动人口选民登记提供重要路径。如果把选民登记与居民身份证管理系统接轨，就能有效地解决人口流动中的公民选举权利保护这一难题。所以，应尽快起草并制定全国统一的《选民登记规则》，对直接选举中的选民登记工作，包括选民资格的确定、选民登记的原则、选民登记的程序、选民名单的公布、信息化手段的运用、选民资料的查询与更新等做出统一规定{6}。

四、代表候选人的提出与介绍

(一)提高代表候选人的条件，对其资格进行必要的限制

我国《选举法》规定的代表候选人条件与选举人条件是一致的，只要年满18周岁，没有被剥夺政治权利都可以被选为代表候选人，从逻辑上讲这种规定意味着犯罪而又没有被剥夺政治权利的人也可以被选为代表候选人，从法律规范的角度讲这种规定是不严谨的，也不符合我国实际情况。人大代表的素质直接关系着人大作用能否发挥，人民代表需要满足履行职责的要求，具备一定的能力和条件，例如：品行端正，具有责任感和参政议政能力，有充分的时间保证，对所在选区有一定的了解等等。但长期以来，我国把“人大代表”看成一种荣誉称号，而忽视了它的职责能力要求。为发挥代表和人大的作用，需要采取否定资格规定，对代表候选人条件进行必要的限制，根据我国代表候选人存在的问题，建议对代表候选人做如下限制：

1.进行职业限制，规定国家机关工作人员不得兼任人大代表

对代表候选人进行职业限制，规定国家机关工作人员不得兼任人大代表的主要理由是：

第一，选举实践中发生的一些违法行为，大多与照顾某些国家机关工作人员有关，例如：选区划分和分配名额时，违反《选举法》的平等性原则，将某些领导分配到某单位选区;候选人提名只要提名领导，一般公民当选的机率很小，代表选举演变成了为领导划圈，这也是选举走过场，人们厌选的主要原因之一。一位农民的话非常具有代表性，他说：“大队干部拿个红票箱子到我们家里来，给我一个选民证，再给我一张选票，让我在选的人前面画个‘O’，不选的画个‘x’。这几个要选的人，我根本不认识，听说都是咱们宽城镇的领导。反正都是当官的，没有一个老百姓，选谁不都是一样吗?选上谁能替咱们这穷老百姓说话呀?这么一想我就说：‘算了，你们替我选了吧。’大队干部就帮着把我们四口人的票都给画了，还跟我说叫‘委托’。反正你要问我，我们家每一回选代表都是这么选的，要是让我去开会选呢，我才不去呢，地里活计这么多，干点儿啥不好，选那个有啥用啊”{3}。

第二，一些地方反映我国各级人大代表中党政领导干部较多，县代表中一般达到40%以上，但参加代表活动却较少{7}。一方面他们没有充分的时间履行代表职责;另一方面他们一身两任，双重身份和双重职能，既是地方政府组成人员，又是地方国家权力机关的组成人员，既是“运动员”，又是“裁判员”，混淆了监督与被监督的关系，影响了人大监督权的落实。国家机关工作人员兼任人大代表，不利于国家机关职能分工，不利于国家权力机关工作的严肃性和权威性，等于自己监督自己，失去人大工作中法律监督和工作监督的公正性。因此，建议优化代表结构，规定国家机关工作人员不得兼任人大代表，以便于代表依法行使职权，加强对“一府两院”的监督。许多国家法律明确规定禁止军人、警察、法官和行政机关公务人员担任议员。

2.居住期限应加以必要的限制

我国对当选代表的资格限制主要包括国籍、年龄、公民权，即没有被剥夺政治权利，还有行为能力(《选举法》第26条规定“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”)。由于《选举法》没有对居住期限进行限制性规定，给安插、照顾某些人创造了条件，一些地方为照顾领导干部“预留”代表名额，县、乡领导所在选区分配的名额比较多，在群众中产生不良影响。不规定居住期限不利于选民对候选人的了解，也不利于候选人对该选区的了解，选民委托这样的人，无法代表他们的意志。规定在某选区居住一定期限，才有资格参加选举已经成为各国的普遍做法，各国规定居住期限的时间通常为3个月到1年不等，为保证选举的公平、公正，我国应规定代表候选人的居住期限。

3.提高代表候选人的年龄条件

选举权不同于被选举权，选举人的条件也不同于被选举人的条件，但根据我国《选举法》第3条的规定，中华人民共和国年满18周岁的公民，只要没有被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。也就是说选举人与被选举人条件完全相同，只要年满18周岁就可以提名为代表候选人，但从人大代表履行职责的实际需要出发，这种设计是不科学、不符合规律的。人大代表代表人民行使立法权、监督权、决策权等等权力，决定国家的大政方针和国家领导人的人选，需要相应的社会活动能力和参政、议政能力，没有一定的社会活动经验和政治阅历，以及一定的文化水平是不能担当如此重任的，也不能很好地反映选民意志和利益的，而18岁属于高中毕业的年龄，人大代表年龄过低，必然会影响到代表的素质和人大作用的发挥，尽管在实践中几乎没有选举过18岁的代表，但法律规定应符合现实，明确、科学，实事求是，大多数国家选举人年龄与议员资格年龄是不同的，多数国家规定成年人普选权，但当选为议员的年龄则较大，如意大利、阿根廷、日本、印度的下议院议员为25岁，法国为23岁。因此，我国代表候选人的年龄应适当提高。

4.品行条件具体化

现行《选举法》没有规定代表候选人的品行条件，一些地区人大常委会在指导县、乡人大换届选举工作时，把选举人大代表与选举县、乡(镇)领导干部联系起来，对代表候选人的政治条件要求过于笼统，如：政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任等等{18}。有问卷调查显示，有三成选民想了解候选人的“道德和品行”{9}。因此，应采用否定资格规定代表候选人最低的品行条件，犯罪嫌疑人和采取强制措施的人不得被选为代表，根据《直接选举的若干规定》第5条规定：“下列人员准予行使选举权利：(一)被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;(二)被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;(三)正在取保候审或者被监视居住的;(四)正在被劳动教养的;(五)正在受拘留处罚的。”实际上这几种人准予行使的是选举权，不应包括被选举权，不能被选举为人民代表，这也是对人大代表最基本的品德要求。此外，还可以具体规定品行的较高条件，意大利宪法第48条规定，在法律指出丧失道德的情况下，可以对选举权实行限制。

从上述条件看，选举权与被选举权不能等同，按照宪法第34条和《选举法》第3条的规定，我国选举权与被选举权是合为一体的，选举人的条件与被选举人的条件完全相同，这是有悖于选举规律的，无论何种选举对被选举人都有一些特殊条件的要求，人大代表代表人民行使立法权、监督权、决定权，理应要求具备较高的素质、能力和水平，进行必要的限制，而选举权要求具有普遍性，不应对选举人有过多的限制，各国对于选举人的条件要求都较低，但并不等于说被选举人的条件也较低，我国的选举人与被选举人的条件有必要分开规定，候选人条件应高于选举人条件。