另一方面，随着金融创新与发展，各种新型的金融产品问世，客观上为利用国家政策和经济数据等信息谋利创造了更好的条件。指数基金（index fund）就是其中一个典型的例子。所谓指数基金，是指在证券市场上按照一定条件选定部分证券，由这些被选定的证券共同构成一个“指数”，然后以构成该“指数”的成分股为投资对象的基金，即基金经理购买一部分或全部的某指数所包含的股票，建立一个与指数完全相同或基本相同的投资组合。指数基金的投资理念在于使投资组合的变动趋势与指数（比如常见的上证综合指数和深证100指数）相一致，以取得与指数大致相同的收益率。这意味着，如果“指数”的设计足够合理，其波动将与整个市场的走势一致，因此重大政策对市场的全盘影响，最终也会体现在指数基金的表现上面。因此，提前知悉政策和经济数据的人员根本不必做出主动的投资决策，不需要自行选股，只要投资合适的指数基金即可（假设一项利好政策即将出台，或重要经济数据即将发布，事先获悉的国家机关工作人员预判消息公开当天市场会上涨，他可以布局购入一些指数基金，然后在政策公布当天抛售，获得差价）。换而言之，与市场整体表现挂钩的金融产品的出现，提高了利用国家政策和经济数据从事内幕交易的可操作性。

此外，最近查处的一系列经济数据泄露案，也从另一侧面印证了此类信息的内幕可操作性。国家统计局办公室秘书室原副主任孙振和中国人民银行金融研究所货币金融史研究室原副主任伍超明先后因对外泄露尚未发布的重要宏观经济数据，被法院以故意泄露国家秘密罪分别判处有期徒刑5年和6年。虽然在庭审中，被告表示“泄密只是为了炫耀”，但这一说法遭到了控方和业内人土的反驳，直言泄密行为的背后其实暗藏利益驱动。纵观这些案件，获得涉密信息的人绝大多数是在证券类企业任职，而证券从业人员恰恰对重要经济数据最为敏感，因为这与他们的自身利益直接相关，提前了解国家经济数据可以帮助他们精准地掌握市场走向和做出投资判断，从而获取巨大收益。当存在这样一种获取经济数据的需求时，国家机关工作人员就有可能将手头掌握的数据泄露给证券从业人员，以换取经济利益，甚至和证券从业人员“合作”，由其指导买卖股票。⒄上述事实证明，宏观经济数据完全有可能在公布之前被用于交易并赚取巨额利润。有学者就指出，这样的行为涉嫌内幕交易，应被处以罚金，乃至追究内幕交易罪的刑事责任。⒅既然对市场大势具有普遍影响的宏观经济数据可以被认为具有内幕交易的可操作性，那么特征类似的其他政策类信息也不应当被排除在外。

四、对国家机关工作人员利用政策信息和经济数据交易规制的现实障碍

综上所述，未公开的重要政策和经济数据确实可能被利用进行内幕交易，我们有必要对此行为进行监管。然而，现行法律制度却存在三大缺陷，阻碍了有效监管的实现：

首先，国家机关工作人员作为交易主体的身份定性尚存模糊之处。2009年《刑法修正案（七）》新增“利用未公开信息交易罪”，从而将那些对证券市场价格有重大影响的未公开信息划分为两类，一类是《证券法》所规定的“内幕信息”，另一类则是“内幕信息”以外的其他“未公开信息”。虽然就内涵而言，“内幕信息”与“未公开信息”并无本质差别，大多数国家也不做此种区分，而是纳入统一的内幕交易规制体系，⒆但在我国现行法律框架内，这样一种区别直接导致法律规则适用的差异：对利用“内幕信息”交易的，适用《证券法》第？3条“禁止内幕交易”规定和《刑法》第180条第1款“内幕交易罪”；对利用其他“未公开信息”交易的，依照《刑法》第180条第3款“利用未公开信息交易罪”处罚。探究立法本意而言，将国家政策和经济数据归入“未公开信息”，将利用这些信息交易的行为定为“利用未公开信息交易罪”，似乎是合理的解释。不过，我们注意到，“利用未公开信息交易罪”的犯罪主体完全区别于《证券法》中“内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人”的范围，而仅限于“证券交易所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、基金管理公司、商业银行、保险公司等金融机构的从业人员以及有关监管部门或者行业协会的工作人员”，其中“有关监管部门工作人员”究竟能在多大范围上包括所有有权制定重大国家政策和获知重要经济数据的立法和行政机关的工作人员，此点仍难免让人疑惑。

最后，要防范和打击利用国家政策和经济数据实施内幕交易，在现实操作中面临巨大困难。不可否认，只要国家机关进行宏观调控和制定行业政策的职能不变，在日常的工作中都会接触大量政策信息和经济数据。然而，目前我国的保密机制尚不完善，对上述信息没有分类和提示的详细规定，对可能被利用实施内幕交易的信息的传播没有具体的控制手段。在这些配套制度缺位的情况下，要把所有国家政策和经济数据全部纳入内幕信息监管之下，将是非常困难甚至无法实现的任务。同时，内幕交易本身具有极强的隐蔽性和复杂性，使监管机构在发现和取证等方面存在难以逾越的屏障，而国家政策和经济数据范围大、种类多、接触群体广，使得信息的区分和行为的监管更加棘手，证监部门也缺少足够的人手和资源来整理、分析全部国家机关工作人员的交易活动，以从中找出内幕交易的蛛丝马迹。针对这种危险，《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》第8条要求，“各综合性经济管理部门及行业管理部门，应当根据工作性质，对其工作人员进入证券市场的行为作出限制性规定，报中共中央纪委、监察部备案”，目的正是为了事先预防潜在的内幕交易行为和便利监察部门发现线索。在证监会、公安部、监察部、国资委、预防腐败局《关于依法打击和防控资本市场内幕交易的意见》中，也强调“各地区、各相关部门要建立完善内幕信息登记管理制度，提高防控工作的制度化、规范化水平”。但是文件出台以后，相关部门对于哪些工作人员属于掌握内幕信息人员、哪类信息需要报备、如何报备及监管等，依然缺乏具体规定；证监会虽然实施了《关于上市公司建立内幕信息知情人登记管理制度的规定》，但没有涉及国家机关工作人员作为内幕信息知情人的登记办法。这都导致了目前对国家机关工作人员内幕交易的监管缺失，而且由于缺少统一的登记制度，证监部门有专业经验但对政府官员“鞭长莫及”，纪检部门管得了政府官员但经验匮乏，两者之间缺乏信息共享与沟通，也容易形成了“监管真空”。

五、针对国家机关工作人员利用政策信息和经济数据交易的制度优化建议

通过以上分析，本文认为，现行法律框架尚未勾画出应对国家机关工作人员利用政策信息与经济数据实施交易行为的清晰路径，在预防和监管过程也面临种种障碍。这也是我国执法和司法实践中至今没有查处一起利用国家政策和经济数据交易违法犯罪案件的制度性根源。要改变这一尴尬局面，笔者认为，应当重点从以下几方面着手进行完善：

（一）明确获知政策信息和经济数据的国家机关工作人员的法律地位

针对《刑法》中“利用未公开信息交易罪”犯罪主体范围较窄的问题，有必要通过法律修订或司法解释的方式，将那些基于工作职责而掌握政策信息和经济数据的国家机关工作人员，尤其是具有相当级别和权力的党政官员，纳入到“利用未公开信息交易罪”的监管范围中来，从而避免不必要的模糊之处，让查处国家机关工作人员利用政策信息和经济数据内幕交易行为有清楚明了的依据。