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内幕交易破坏了证券交易的公平性，动摇了投资者对市场的信任，对整体金融和经济秩序危害巨大，此已成为学界的共识。为了维护市场的稳定和健康发展，对内幕交易行为进行必要的监管是不可或缺的。一直以来，以董事、监事以及高级管理人员为典型代表的公司“内部人”利用涉及企业经营状况的未公开信息买卖本公司证券而大肆牟利的行为，都是金融监管部门大力查处和打击的首要对象。然而，2004年美国乔治亚大学罗宾逊商学院的Alan Ziobrowski教授等人发表的一份报告，则将对内幕交易的研究和探讨引入了一个新领域。该份报告发现，自1998年以来的5年内，美国参议员个人持有的证券投资组合的年均收益率远胜市场的表现，领先幅度达12％。相比之下，同期美国普通家庭的证券投资组合表现则不尽人意，落后于市场整体水平1.4％。更让人吃惊的是，虽然公司内部人在投资本公司股票时也能“打败”市场（收益率高于市场表现6％），但依然远逊色于参议员们的“成绩”。⑴与此同时，根据媒体报道，热衷炒股的风气似乎并不仅限于参议员，连他们的助手和顾问在股市中也个个春风得意、业绩了得。⑵这一系列结果无疑暗示，参议员和国会雇员们较之普通投资者拥有某种程度上的信息优势，使得他们清楚应该在何时买卖自己手中的股票；对这种信息优势来源的一个合理解释便是，参议员们及其雇员在工作中获取并利用了大量非公开的信息——即在立法、政策制定和履行相关职责过程中获取的信息和数据，这些信息公开后恰恰对金融市场有着非常重要的影响，从而指引这些公职人员做出了合适的投资决策。⑶假设果真如此，那么国会山中的这些“炒股高手”们显然都难逃内幕交易的质疑。⑷有鉴于此，如何应对立法机关和行政机关公职人员利用有关国家政策和经济数据的信息进行交易的行为，成为了内幕交易监管不得不思考的一个新课题。针对此种现象，我国证券法律法规是否有完备的解决方案呢？

一、国家机关工作人员身份的特殊性：获取信息的天然优势

在很多时候，一提到“内幕交易”（insider trading）这个词，人们往往会产生错觉，认为该等行为的主体仅限于公司“内部人”（insider），即董事、监事、高级管理人员以及其他能够接触到公司内部信息的人员。然而，如果我们据此狭隘地认为“外部人”不可能构成内幕交易的主体，那么无疑会使得监管和执法产生大片空白地带。在现实中，信息作为一种无形财产，并不像现金、珠宝那样可以锁在保险箱中得到严密的保护，从而避免其落入外人手中。信息的流转往往发生于不经意之间，其共享的范围和传导的对象也难以控制，因此信息泄露无法完全防范，导致信息在未经授权的情况下被本不应获知该信息的“外部人”所了解并用于交易。于是乎，在近几十年来证券市场立法、监管和执法演进的过程中，对内幕交易主体范围的界定呈现出一种从“内部人”向“外部人”不断扩大的发展趋势，其目的正是在于“防止那些对公司股东不承担‘诚信’义务或其他义务的‘外部人’，滥用其获得的披露后将影响公司证券价格的秘密信息，从而维护证券市场的统一性”。⑸这一点也明确地体现在我国证券法律法规中。《中华人民共和国证券法》第73条规定，禁止证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人利用内幕信息从事证券交易活动。而依据《证券法》第74条的列举式规定，内幕消息知情人除了包括传统意义上的公司“内部人”，还涵盖所有基于业务关系、监管职责甚至非法途径而能够接触、获得内幕信息的外部人员。