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论文摘要 行政机关滥用职权或怠于履行职责有时候危害是社会公益。依照现行的行诉法相关规定，原告资格取得以与自身有法律上直接的利害关系为前提。但在公益受损害的案件中，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼。为了社会公益的维护，支持公民对与自己权利无直接法律上利害关系的特定的行政行为提起行政诉讼，实属必要。

论文关键词 行政诉讼 公益诉讼 构建

一、行政公益诉讼定义

行政公益诉讼，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼形式在中国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在中国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。

二、公益行政诉讼构建之必要性

(一)建立行政公益诉讼制度之法理分析

1.司法对社会公共性权利的保护和救济

司法权是用于保护权益的，包括私权和公权。公权行使过程中侵犯公共利益从表面上分析对个人权益并没有造成直接的损害，公民不能以个人名义对此提起诉讼。但无救济便无权利，法律对公共权利的保护不应是一种真空状态。

2.私权利对行政权的监督和制约

封闭的权力分立与制衡在使行政权日益无限扩大成为一个拥有自身利益的庞大系统时，也导致了效率低下、妨碍了公民行使管理国家、主张自身权益的权利。我们需优化公权和私权的配置，借助私权，运用司法审查，制约公权。

3.传统诉的利益观之更新

法谚“无利益即无诉权”以“诉的利益”为拥有诉权的前提，但我国公民法制观念不断更新，理念的进步也为行政公益诉讼制度的建立奠定好了观念基础，法律本应不断更新以适应社会现实。

(二)建立行政公益诉讼制度的现实必要性分析

在中国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。第二，保护资源公共利益的需要。中国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。

因为公益的保护，在两型社会当中应该主要是靠人们对公益的自觉维护和对法律的自觉遵守来实现的。但是两型社会也是社会主义的初级阶段，这样完全依靠自觉是无法实现公益的。我给公益诉讼的定位，它是行政管理和执法的一种有益补充。之所以定位为补充，因为中国在很长一段时间内，没有公益诉讼，但是公益通过管理或者执法等途径得到维护。公益的诉讼保护实际上不仅与民事诉讼、行政诉讼有关，跟刑事诉讼关系也一样大。

三、公益诉讼的起诉问题

民事诉讼法修正案草案特别提到了环境公益诉讼，在界定原告资格时，主要规定了法律规定的机关和有关社会团体。根据这样的规定，国家机关依据法律明确规定才能取得原告资格，有关社会团体提起公益诉讼，无需法律特别授权。以前理论界一直呼吁的公民和企业组织被排除在原告资格之外，体现了立法者对滥诉的一种担心。公民没有作为民事公益诉讼的原告，他还可以通过一定的方式参与进来：一是通过向有起诉权的机关提出控告检举;二是对于损害公益的行为，受到影响的公民可以就其本人受到的损害提起诉讼;三是在法定机关或者有关团体提起的公益诉讼中，积极提供证据材料，证据或者作为证人出庭作证。检察机关在民事诉讼法修正案草案中也没有明确提到。但是，刑事诉讼法已经授权检察机关提起刑事附带民事公诉，这也说明检察机关事实上已经依据刑事诉讼法取得了部分民事公益诉讼权。

普遍被认同的一个观念是，公益诉讼不仅具有纠纷解决、公共利益权利保护、不当行为纠正等功能，还可借以形成社会公共政策、制约公权。与此相应，目前比较突出的食品安全问题、环境污染问题的违法成本将大大增加——当生产企业向食品中添加非法添加剂时，向河水中排放高污染生产物质时，将不得不有所顾虑，因为公益诉讼随时可能找上门，并且让他赔个底掉。但到底谁有权利提出公益诉讼?学者普遍认为，检察院、行政执法机关、社会团体、公民个人在一定条件下均可提起公益诉讼。但在相关法律条文中，一直未有明确规定。此次民诉法拟规定社会团体可提起公益诉讼，“这是非常大的进步。以后社会组织提起公益诉讼将会更容易。”专家认为，公益诉讼主体的确立，将更有利于保护公共利益。以环境公益诉讼来说，环境公益诉讼可更有效地抑制环境侵权行为和约束环境行政权力，防止行政不作为、滥作为以及行政权力违法寻租的现象，最终达到保护环境、保护公民环境权益的目的。

根据我国现行行政法规规定，我国公益社会组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三类。其中，社会团体和民办非企业单位均是开展非营利性实际工作的组织形式，在实践中，后者的活力与作用有目共睹。目前，我国的多数环保组织都属于社会团体和民办非企业单位。