应当特别指出的是，行政诉讼法的出台真正意味着中国司法独立的制度需要。在计划经济年代，在“权力本位”或者说“行政本位”的文化和体制中，政府及其部门对经济社会事务进行全面管理，在非常强势的政府面前，在单向性和纵向性的行政关系里，公民个体和组织基本上被客体化了，作为管理对象，它们基本上不具有主体性。在行政管理关系的确立、变化过程中，几乎不存在政府与公民个体或组织之间的利益矛盾，基本上不存在行政关系上的纠纷，因而不需要一个担负裁断政府与公民之间纠纷的法院，法院也就没有独立于政府的必要。由计划经济向市场经济转轨，带来了相应的社会转型、政治转制和制度转变，当然首先是文化转向。在反思整体主义和“权力本位”文化的过程中，公民权利意识和独立的利益要求增强，市场化培育了公民个体和组织的主体性，政府管理过程中形成的关系已经成为政府与公民之间的双向关系。在新型行政关系中，政府与公民个体和组织的矛盾成为比较普遍的现象，由此引发的以利益为内容的行政纠纷日益显现。因此，在政治体制中需要建立一个能够保持中立和独立以避免“官官相护”的法院，它继续承担着打击犯罪和裁判民间纠纷的功能，同时它需要担承裁判行政纠纷的职能。正是新增添的职能需要法院从政府系统中独立出来，或者说从政府的实际约束中脱离出来，成为一个独立于政府、不受行政干预的裁判机关。法院在裁判行政纠纷的同时实际上也发挥着运用审判权制约行政权的效应。法院独立于行政机关的理由就在这里。很显然，法院的角色定位以及法院的相对独立主要不是西方三权分立理论在中国制度上的体现，而是中国几十年特别是改革开放30年来经济政治社会发展变化的现实逻辑的反映。

四、行政诉讼法与行政法制发展

行政诉讼法的长远意义在于它预定了行政法制发展的方向，影响了近20年行政法制度的转型和发展，并规定着行政法制的未来走向。早在20世纪80年代中期，我国曾试图制定一部类似行政法典的东西，称为行政基本法，就如同起民法典作用的民法通则。在进行立法准备和论证过程中，一些专家学者主张应当根据世界各国法律发展的经验，先制定程序法，再制定实体法。根据我国先制定民事诉讼法再制定民法通则的成功做法，先制定行政程序法，再制定行政实体法。行政诉讼法尽管不是严格意义上的行政程序法，但它确实是贯彻“先程序后实体”立法路线的结果。可以这样认为，制定行政诉讼法是中国行政法制发展的重要环节，甚至可以说是行政法制建设的新起点。制定行政诉讼法是20世纪80年代的重大政治事件，其意义仅次于1982年制定新宪法。行政诉讼法标志着我国行政法制建设的最新成就，作为新的法律思想和新的法律制度的结合，在某种意义上可以称为中国行政法制的奠基之作。行政诉讼法的颁行是行政法制度建设的重要转折点，以行政诉讼法为起点，中国行政法制进入了一个长达10年的制度转型期。(注：以新中国成立为起点的行政法的历史发展可以分为两个时期，以20世纪70年代末的改革开放作为分界点。改革开放前的30年可以分为建国初期行政法的初创阶段和随后的荒芜阶段;改革开放后的30年可以分为行政法的重建阶段、转型阶段和深化阶段。以1990年行政诉讼法颁行为起点，20世纪的最后10年，构成政府法治转型阶段。)行政诉讼法的立法思想对于行政法制度转型产生了深远影响，它实际上深刻地影响了近20年来行政法制度建设。(注：行政诉讼法颁布之后，为规范行政行为，我国的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日，第八届全国人大常委会第七次会议通过和公布了《中华人民共和国国家赔偿法》;1996年3月17日，第八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》;1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》;2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》。这些法律在立法思想和精神上与行政诉讼法一脉相承。或者可以这样讲，行政诉讼法确立的立法思想和精神充分体现在国家赔偿、行政处罚、行政复议、行政许可等行政法律制度中，正在酝酿中的行政强制、行政收费、行政程序等立法仍然受这种思想和精神的主导。)

行政诉讼法靠什么推动了行政法的转型和发展?它确立的制度和机制所发挥的作用不能忽视，但从根本上讲，是行政诉讼法所表达的法律思想预示了行政法制度发展的方向。关于行政诉讼法所表达的法律思想，也就是说行政诉讼法的出发点，在行政诉讼法的制定过程中曾有不少争论，并且至今争论未休。几乎与行政诉讼法的酝酿过程同期，至少是在行政诉讼法立法的后期，法学理论界创新理论产生了“权利本位论”。尽管“权利本位论”的含义及其理论地位在当时尚无定论，但它张扬权利的新观念无疑已经产生了广泛的效应，包括理论的和实践的。我们不能完全确定行政诉讼法的制度原理是不是受到这种理论的直接影响，这种理论是否渗入到行政诉讼法的立法指导思想中，但从立法上看，保障公民个体或组织的合法权益作为行政诉讼法的立法指导思想和制度精神，在这一点上好像没有多少争议，这与“权利本位论”有一定程度的契合。尽管人们不一定完全赞同“权利本位论”，但愿意看到这种理论对过去僵化的立法思想的冲击和对相关制度的挑战。毫无疑问，行政诉讼法体现的权利保障的立法思想成为其后行政立法的一贯思想，它对于促进行政法制创新和文明进步产生了重要的指导作用。关于行政诉讼法立法指导思想上的争论焦点在于只申明制约权力、保障权利，还是同时规定维护和保障行政权力的正确行使。将近20年过后，学界仍有观点主张只规定规范行政权力以保障公民权益，保障行政权力的有效行使不需要写进行政诉讼法，只有这样才可能彻底摆脱“官本位”思想的束缚。这种主张体现了否定“权力本位”观念的“权利本位”倾向，但注重权力限制而忽视权力维护的观点多少有些偏颇甚至片面。行政诉讼法一方面要规范行政权力，这样可以防止权力滥用和怠用，有效地维护公民个体或组织的合法权益，包括人身、财产权利和经济社会文化权利与利益;另一方面要维护行政权力的正确行使，这样可以排除违法和非法对权力的干预、干扰和对抗，有效地维护公共秩序和公共利益，从而在更广泛的意义上保障公民个体和组织的具体权利和利益。20年的行政诉讼实践证明，既对被诉具体行政行为实施监督，又对行政机关依法行使行政职权进行保障，坚持“保障”与“监督”并举，两者皆不偏废，才能产生良好的诉讼效果。(注：最高人民法院院长王胜俊将20年的行政审判工作经验概括为：坚持为大局服务、为人民司法，是行政审判工作的根本方向;坚持“维护”与“监督”并举，是正确执行《行政诉讼法》的重要前提;坚持公正与效率相结合，是行政审判工作的重要原则;坚持法律效果与社会效果的统一，是开展行政审判工作的基本要求;坚持依靠党的领导、自觉接受人大的监督，是搞好行政审判工作的根本保障。)对行政诉讼法的立法指导思想作这样的理解和认识，既接近于当时立法者的本意，也与20年尤其是近10年行政诉讼的实际相吻合，还符合中国分权制度的基本特征。当然，全面、准确地理解和认识行政诉讼法所体现的思想和精神，除坚持“维护”与“监督”并举外，还必须实现“监督”与“救济”并重，强调行政诉讼的权利救济功能，突出行政诉讼法内涵的人权保障思想。