三、正当行政程序与全球行政法的形成

在大陆法系国家中，传统行政法是公法的一个分支，是典型的国内法，将其认为是超国家的法是不可想象的，因为它与民族、国家、主权等这些公法学上的概念紧密相连。然而，自20世纪70年代以来，世界的政治、经济、社会、环境、文化等方面都发生着巨大变革：信息革命带来了人类交往的世界化，人类相互依存的的需求增大，贸易、金融跨国化发展，国际性与区域性组织、跨国公司、各种NGO等纷纷建立，超国家权力日益明显，全球化的趋势已经势不可挡。全球化意味着“较少壁垒，对人类共同价值的逐渐认识”。WriteZhu('44'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m44" name=44>[44]在这种趋势下，法律全球化已经成为世界关注的一个问题，许多外观上看似纯粹国内事务的问题实际上与其他国家和地区都有着密切联系，这一进程伴随着国家中心主义的淡化。WriteZhu('45'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m45" name=45>[45]国家取消了对某些经济领域，如对公共企业的干预;放弃了对某些社会活动，如公共卫生、教育、文化等生活的主管形式。而二战后盛行的经济自由化和关贸总协定鼓励放松管制、降低和取消关税等行动，国家结束了一种国民经济领土单位的历史，公司之间的关系有时候由世贸组织来裁决，国家在这个时候失去了作用。全球性公司在整个世界中或者某一个局部范围构建自己的空间，不受边境的限制。

这些现象导致了“全球治理”需要的出现，即要在全球层面上解决人类共同面临的环境、卫生、金融、体育、食品安全等问题。这些问题的解决实际上是在超国家的层面上追求一种公共目的，因此需要国际性行为进行规制，可以被认为是一种公共行政。WriteZhu('46'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m46" name=46>[46]在所谓的“自由国际主义”模式下，这些问题可以通过国际条约以协调国家之间关系的方式来解决。WriteZhu('47'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m47" name=47>[47]但是，有时国家之间的协议不能够满足需要，出现了全球层面的非政府组织或者私人机构，它们在某些领域实施着全球规制的职能，如国际标准化组织(ISO)，因此，逐渐形成了一些全球性的规制规则，其主体包括国际组织、政府间非正式的网络、私人规制组织或公私混合规制组织。可以说，正在形成一个全球公共行政的空间。WriteZhu('48'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m48" name=48>[48]然而，这些全球性的规则不受国内行政法的限制，在很多情况下，这些规则也不受建立在国家条约基础之上的国际法规范的约束，可以说，它们逃脱了传统的监督机制，因此受到强烈批评。一些学者认为这些全球性规则经常会被强权国家所控制，牺牲了发展中国家的利益，这种体系“会侵蚀那些经常遭到忽视的第三世界国家的利益与富有特色的文化传统”。WriteZhu('49'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m49" name=49>[49]

在这种背景下，20世纪末，美国学者斯图尔得等提出了全球行政法的概念，WriteZhu('50'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m50" name=50>[50]将全球行政法定义为：“包括那些促进或以其他方式影响全球行政机构的问责制，特别是确保其达到透明度、参与性、合理决策和合法性方面的充分标准以及对其形成的规则和决定提供有效审查的机制、原则、惯例和支持性的社会认同。”WriteZhu('51'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m51" name=51>[51]然而，全球行政法毕竟是一个新兴的研究领域，对于全球行政法是否已经形成及其含义与价值，学界仍有争议。WriteZhu('52'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m52" name=52>[52]从已有实践可以看出，全球行政法的确与传统行政法存在着很大的区别，主体具有多元性且没有统一的宪法基础，很多方面处于不稳定的状态。但是不可否认的是全球行政法正在形成，在这个过程中，正当行政程序是体现全球行政法逐渐形成的一个重要方面。

首先，正当行政程序是全球规制规则形成的一个方面，不仅适用于国家，也可以直接适用于私人。全球行政规制规则与传统国际行政法规范有所不同，因为根据典型的国际国内的二元概念，传统上国际层面的合法性主体只有国家，不可能承认直接适用于私人的全球性规则。但全球行政规制的对象不仅包括国家，而且包括个人，因此全球性行政规则不仅适用于国家，也通过影响国内行政法对私人行为产生效力，甚至直接适用于个人，对正当行政程序的规定就充分体现了这一点。例如，针对国家方面，为了贯彻《保护世界文化和自然遗产公约》，在确定属于世界文化财产的名录时，规定国家与联合国教科文组织世界遗产委员会秘书处之间的合作与咨询的方式;WriteZhu('53'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m53" name=53>[53]当某国被金融特别行政工作组列入不遵守国家名单之前，该国也享有进行评论的机会。WriteZhu('54'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m54" name=54>[54]适用个人的情况也存在，一些国际组织明确规定私人介入程序的形式，如2003年国际奥委会颁布的《世界反兴奋剂法典》第8条就规定了保证个人有权获得公平听证的权利，即“每个负责检测结果管理的反兴奋剂组织都应为任何被宣布为已违犯反兴奋剂规则的人提供召开听证会的机会”，该条不仅针对国内反兴奋剂的当局还针对国际奥组委等国际组织，直接适用于个人。

其次，正当行政程序既表现为约束国家遵守全球性规则的工具，也表现为约束全球规制机构的工具。一般认为，行政法的实质在于约束行政权力、保护私人的权利与自由。全球行政规制体制可以从两个方面体现对私人的保护：一方面是对国内公权力制定规则进行干预，通过对国内行政规则的介入而保护私人的权利与自由;另一方面也应该约束制定全球行政规则的超国家规制机构，从而达到保护私人的目的。这两个方面都体现了正当行政程序的重要性。

随着全球化进程的加速，一些国家内部行政规则虽然从法律效力而言只在一国领域内部有效，但是实际上会在超国家范围内产生影响，尤其在经济领域，一些私人会因为各国实行不同的行政规则而受到不公平的对待。例如，在一些国家可能享有的程序性权利在他国可能不存在，这就需要在全球层面确定一些最低的保障规则，并能够保证在各国适用。但是各国发展状况不同，政治民主制度及法律制度也存在较大差异，寻求各国都能接受的规则并非易事，有时会被认为是对发展中国家的强压。正当行政程序发挥了它的重要作用，因为它已经逐渐为所有法律制度所接受。全球规制规则通过能够得到普遍承认的正当程序规则的规定来约束与监督国内公权力对此原则的遵守，以保障私人在全球层面得到更好的保障。例如，在环境领域，联合国环境与发展会议于1992年《里约环境与发展宣言》第10项原则就规定了作为正当行政程序原则的一个重要制度，即公民参与，“……在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与……”。根据此宣言，1998年的《奥尔胡斯公约》也明确规定了参与原则，该公约就以下与环境相关的三项权利制定了国际最低标准：获得信息的权利、公众参与决策的权利和诉诸法律的权利。该公约2001年10月生效，截至2009年11月已有40个国家(包括欧盟)签署了该公约。

从对全球规制机构进行约束的角度而言，涉及到全球行政法本身存在的缺陷。与传统行政法相对比，全球行政法存在一些难以回答的问题。传统行政法产生的非常重要的原因就在于三权分立的理论及对行政行为的合法性审查，但是全球行政法不可能有一个全球性的宪法作为基础，它如何能体现其规制权力的民主性?这就出现了所谓的民主赤字，相应地，也存在全球性规制主体如何问责的问题。在这方面，正当行政程序可以说是对全球行政规制主体进行约束的有效工具，适用正当行政程序制约全球规制机构的主体及方式可能是多样的。例如，一些国内的法院通过适用正当行政程序对全球行政规则机构进行制约，较为典型的例子是受联合国安理会制裁的个人在国内法院起诉未经正当程序就认定为制裁对象而被国内法院受理;WriteZhu('55'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m55" name=55>[55]还有一些全球性规制机构通过正当程序的规定约束其内部机构，如巴塞尔委员会在制定相关监管标准中实行的透明与参与程序，国际民用航空组织(ICAO)实行的观察员制等。

最后，正当行政程序是处于初步形成状态的全球行政法出现的主要原则。尽管提出了全球行政法的概念，但可以看出，这种概念仅是一种描述性的，全球行政法研究的中心问题不是特定实体规范，而是“与透明度、参与性、合理决策和确保全球治理合法性有关的既有或者潜在的原则、程序规则、审查机制和其他机制”。WriteZhu('56'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m56" name=56>[56]从这个意义上来说，正当行政程序既是全球行政法得以存在与发展的重要内容，又是全球行政法的正在出现的原则之一。除了出现在国际性条约中，全球规制机构也通过对正当程序的规定加强自己的合法性。此外，在很多情况下，正当行政程序并不总是由国际条约规定的，而是国际司法机构通过判例而发展的一项基本原则，它们一般从那些规定禁止任意的条款或者关于合理性的条款中推论而来，比如在世贸组织中，上诉机构便从各成员方的法律秩序中提炼出一些基本的或者“全球性的”行政法原则，成员国的规则制定程序和裁决程序都必须遵循正当程序原则。这种正当行政程序的保证既针对国家也针对个人，比如在1991年美国禁止某些虾和虾类产品进口案中，上诉机构指出，如果限制来自于其他国家的进口，应该给予这些国家听取意见的机会，并作出说明理由的决定，承认了防卫权。WriteZhu('57'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9817#m57" name=57>[57]在司法判例方面，一些国际性法庭的判决也表明了正当行政程序正成为一种最低保证程序。国际海洋法法庭在2004年12月18日第13号判决中就指出，行政机关搜查船只并拿走船员的护照应该遵守正当程序及公正原则，要通知船主及船员并且给予他们听取意见的机会。

当然，需要指出的是，由于全球行政法本身仍处于不断发展之中，对其认识与理解仍然存在着疑惑，全球行政法本身的部门性及碎片性使得很难构建一个统一的体系完整的法，也正是如此，更加体现了正当行政程序在其中的重要性。

总之，可以看出，无论是从国内行政法之间相互学习借鉴，表现为一种趋同的角度来看，还是从初步形成的全球行政法的角度来看，正当行政程序都扮演着重要角色，是行政法全球化不可或缺的一部分，可以说在某种程度上正当行政程序的发展是行政法全球化的指示器，如何针对这种发展趋势适当地变革本国行政法已然成为各国必须应对的课题。

小编为您准备的正当行政程序与行政法的全球化，希望可以帮到您!