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【摘要】计划经济体制下“公有租赁住房分配制度”瓦解后,我国逐步建立了包含规制住房自由市场和供给保障性住房二种手段在内的住宅政策。在应对公民的住宅权保障和产业发展、金融安全等诸多政策目标时,国家究竟应承担何种程度的保障义务并受到法律约束成为制度建设和理论探讨的课题。本文运用“基本生活”、“基本住房需要”的法律概念,区分了我国住房保障体系中不同层次的保障制度,指出国家对“基本住房需要”的保障应受到法律和宪法的严格羁束,在“基本住房需要以上”的保障则应尊重行政机关的裁量并加强政策制定过程中的民主要素。

【关键词】住房保障义务;基本住房需要;政策形成自由

一、问题的提起

1988年住房体制改革所启动的“住房商品化”逐步瓦解了计划经济体制下“公有租赁住房分配制度”,基于对“自由市场模式”优势的认同,国家放弃了住房建设和供给的职权与责任。然而,20年后今天,住房高度市场化带来一系列经济、社会的负面效应[1],国家面对住房自由市场与人的基本居住需求的矛盾,重新干预市场并进行供给,建立新的住房保障体系。然而,新的住房保障责任并不回到计划经济时代国家、单位、个人一元化的保障体系,而是必须面对尊重住房自由市场规律、维护公民自由权的法治国家要求,公平而有效率地承担保障公民享有有尊严的、可负担的居住条件的责任。因此,国家必须重新审视自己保障责任的边界。

近两年,在制度建立过程中出现的困惑与争议体现了国家保障责任边界的问题。一方面,国家在住宅政策设计时,往往陷入“住房产业的GDP贡献重要”还是“人人可享受可负担的住宅更重要”的困境,决策中不仅考虑民生目标,更重视经济和产业发展的要求。以强调福利功能的住宅政策屡屡在外部经济环境的变化中不断发生调整。国家权力应在何种程度上介入住房市场以实现保障公民住房权的目标,成为房地产市场监管的难题。另一方面,各地在建立限价房、经济适用房、廉租住房制度的过程中,社会上出现了诸多有关准入标准和保障人群类型的争论,针对国家应投入多少财政支出以何种方式保障什么样的人群取得住房,争议不断。而这一问题也直接触及到了国家承担的住房保障义务究竟应达到何种程度的难题。[2]

为了解答以上的问题,下文首先以住房保障的措施为中心展开对我国住宅政策总体的系统性认识,然后试图以“基本住房需要”为线索,尝试对不同层次保障政策所应受到的法的拘束进行具体探讨,并回答以上的问题。

二、住宅政策的体系和内容

(一)计划经济下福利分房的终结与保障房制度的再建构

1988年国务院开始推行的住房制度改革是“按照社会主义有计划的商品经济的要求,实现住房商品化。从改革公房低租金制度着手,将现在的实物分配逐步改变为货币分配,由住户通过商品交换,取得住房的所有权或使用权,使住房这个大商品进入消费品市场,实现住房资金投入产出的良性循环,从而走出一条既有利于解决城镇住房问题,又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。”[3]这场市场化改革正是为了释放住房建设的产业动力而打破了福利分房体制,其核心在于“住房商品化”,由此带来的计划经济体制下的“公有租赁住房实物福利分配制度”在改革过程中被逐步瓦解,到2000年,各地福利分房制度已基本被停止,[4]尽管各地方仍有部分原有公有租赁住房未私有产权化,[5]但作为一项福利制度早已取消。为了解决住房商品化后,中低收入者的居住需求,国务院逐步确立了针对不同收入群体的居住保障体系(不同层次的住房供应体系):廉租房、经济适用房二级保障以及其他中低价位、中小套型普通住房的供应保障。

从立法政策上来看,1994年国发﹝1994﹞43号文《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》启动的公有住房私有产权化,住房实物分配货币工资化改革后,我国建立起经济适用房、廉租房的二级保障体系。早在43号文中,国务院就提出“各地人民政府要十分重视经济适用住房的开发建设,加快解决中低收入家庭的住房问题”,1998年,作为进一步深化城镇住房体制改革的国发﹝1998﹞23号文明确提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”建设部也分别于1994年、1999年制定了《城镇经济适用住房建设管理办法》、《城镇廉租住房管理办法》,并历经修改至今。

廉租房、经济适用房以上,针对商品住房价格上涨过快,供应结构不合理的情况,2005年4月建设部等部委发布《关于做好稳定住房价格工作的意见》中首次提出,“为了合理引导住房建设与消费,大力发展省地型住房,在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面,对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持”,并在其后2006年《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》中对各个领域的优惠政策进行了具体化。从而,基本形成了三个层次的住房保障体系:廉租房、经济适用房、中低价位、中小套型普通住房。[6]

(二)保障性住房供给以外的市场规制

在逐步根据社会需要建立积极的住房供给和补助的住房保障政策以外,国家也以监管者的地位建立了一整套规制住房市场的政策体系,来促进或抑制住房的建设和交易。例如在90年代为了促进住房的商品化,国家建立了公积金制度以使职工利用工资收入消费住房、建立了商品房预售制度促进房地产商开发建设、建立购买住房落实户籍制度促进住房的消费等,而进入2005年、2010年住房价格高涨可能带来经济泡沫、中低收入居民无法负担住房支出的情况下,国家又通过禁止商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让、调整住房转让环节营业税、严格房地产开发信贷条件、有区别地调整住房信贷等政策对普通和自住住房以外的建设和交易进行限制。此外,国家通过税收、贷款利率以及限制购房自由等限制住房交易的方式同样起到了保障公民享有可负担住房的功能。[7]如果将所有的国家干预(规制)政策作为整体进行考虑的话,笔者认为从干预的目的出发,可以分为两大类型,一种是经济性的规制,一种是社会性的规制,前者主要从金融的安全性、房地产产业对经济的作用等角度采取措施进行干预,例如对第二套房贷款的限制、对预售房屋交易的限制等,而后者则主要从公民的居住条件保障的角度积极干预,例如通过税收调节和限购保障自住住房的供给。

然而,值得注意的是,以上的规制手段在不同的经济背景下,经常性服从于经济发展需要而发生调整,[8]例如仅就个人信贷政策来看,2008年金融危机背景下,中国人民银行又放松了2006年的限制条件,扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度,调整最低首付款比例。[9]这种调整尽管服务了防范金融危机、促进经济发展的作用,然而从居民可负担住宅的可得性上来看,却产生了较2005年更为严峻的民生问题。[10]不可否认,当今世界经济的依赖程度和住房市场金融的复杂化决定了住宅政策设计是高度经济专业化的政策领域,所以往往赋予立法和行政机关广泛的裁量权。但是因为住宅政策要应对复杂经济形势,所以国家的居住保障义务就可以不受法的拘束?如何处理好这种经济政策和人权保障义务之间的平衡和共赢?为了实现公民的居住保障,国家必须采取措施,作出一定的行为,在我国的制度上对国家必须履行何种保障义务有没有约束性的机制?

三、保障“基本住房需要”的义务及其羁束性

(一)“基本生活”及其保障

要求国家承担全面的保障义务是不现实的,那样只会重新回到低效率的计划分配时代中去。但是完全对国家如何承担义务没有约束机制的制度,也是不符合现代福利国家理念的。因此必须找到一种方法,在符合住房市场本身规律、又与其他相关制度相匹配的条件下,来界定国家义务的边界。首先,在以上多层次的住房供应体系和规制措施中,必须划定国家所必需严格履行的保障义务,而我国的最低生活保障制度中提供了一种划定界限的启示。

建立在宪法第45条物质帮助权基础上的《城市居民最低生活条例》(以下简称《条例》),在立法政策上,赋予任何一位“持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”(第2条)即国家对于低于“城市居民最低生活保障标准”的城市居民,必须提供基本生活物质帮助,是一项羁束性的法律义务。可见,尽管宪法上没有明示,但在具体化宪法第45条物质帮助权的立法上,已经确立了国家保障城市居民实现“基本生活”的法定义务。

根据《条例》第1条的目的规定,该制度是为了保障城市居民的“基本生活”,然而对于什么是“基本生活”,《条例》并没有进行描述,其他的法律法规也并无涉及,根据《条例》第1条和第2条,可以发现,国家为了保障“基本生活”,赋予所有低于最低生活保障标准的居民均有权获得物质帮助,那么也就意味着,这种“基本生活”应是一种不低于“最低生活保障标准”的生活。国家有义务保障这种最低限度的“基本生活”,因为现代立宪主义国家已经对应由国家来保障公民最低限度具有尊严的生活这一基本价值达成了共识。

例如在日本,宪法第25条第1款规定“所有国民,均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利”,第2款规定“国家必须就一切生活领域和层面,努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生”。判例上的“分离说”理论,把宪法第25条生存权条款第1款和第2款严加区分进行解释,将第1款“所有国民均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利”理解为是为了确保“最低限度的生活之保障”,“最低限度”是绝对的基准,国民得以请求国家予以绝对的保障,法院对有关立法是否实现了“健康和文明意义上最低限度生活的权利”也应进行严格的司法审查。而第2款“国家必须在生活的一切领域为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力”则是为了达成第1款生存权保障的目的和理念,规定了国家努力的义务。[11]

在国际法层面,《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款明确规定人人有权获得“相当的生活水准”。

本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利,并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。

对于包括该条款在内的经济社会权利,联合国经济、社会和文化权利委员会(以下称为“委员会”)在对各国政府报告进行广泛审查的基础上,提出并发展了“最低核心义务”的概念,承认经济和社会权利的某些要素为国家创造了一种立即实现的义务,这种义务不受“逐渐实现”的义务的限制,并以此作为评估政府义务的基础。在1990年发布的“关于缔约国义务的性质”的第3号一般性意见中,委员会通过“每种权利的最低基本水平”来界定政府相应的“最低核心义务”,并列举了各种类型的最低基本水平,如基本粮食、基本初级保健、基本住房和最基本的教育形式。正是因为这些基本需要是维护人的尊严不可或缺的,所以它们为“最低核心义务”提供了价值基础。这种“最低核心义务”的履行仅仅受到该国国内的资源有限性的限制,一缔约国如要将未履行核心义务归因于缺乏资源,它就必须表明已经尽了一切努力,利用可得的一切资源作为优先事项,履行了最起码的义务。[12]

我国宪法上尽管没有规定国家必须保障公民的“基本生活”,但在立法层面毫无疑问已经确立了国家保障城市居民“基本生活”的法定义务。并且宪法第14条第4款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,即意味着,既然我国在法律制度上采取了绝对保障城市居民“基本生活”的义务,那么这个“基本生活”的保障标准应是与经济发展水平相适应的,国家对城市居民“基本生活”的保障义务在宪法层面上也受到严格的拘束。

(二)“基本住房需要”[13]的保障义务

1、以“基本生活”为目标的住房保障

“住”作为“基本生活”的内容之一,国家当然应当对此承担相应的保障义务,《条例》的最低生活保障待遇中就包含了“住”的保障,该《条例》第6条规定城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定,从其标准确定的依据上来看,其待遇包含了居民基本生活所必需的“住”的费用的支出。

但是,尽管《条例》第6条规定“住”的费用是确定城市居民最低生活保障标准的依据之一,从各地的具体标准来看,实际的救助金额若针对特定的无房户或住房困难者支付市场租赁的房屋租金,是远远不够的,[14]因此有学者就曾指出现有的最低生活保障只是单一的生活救助,而缺少对特定生活内容,如住宅、教育等的救助,这也致使很多地方政府出台廉租房政策等单项性救助。[15]地方立法上也的确反映了这一特征。廉租房分配一般作为单项性或分类的救助,对符合最低收入标准并在居住上困难的居民,在提供最低生活保障以外进行补助。[16]这也可以从廉租房准入标准中得到验证。例如最早试点实施廉租住房制度的上海市在其2000年实施的《城镇廉租住房试行办法》中规定人均收入不超过本市城镇居民最低生活保障标准、拥有私有住房和承租公有住房的居住面积不超过人均5平方米作为申请廉租住房的基本准入标准。2005年建设部制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(以下简称《管理办法》)吸收了这一规定形式,该法第1条规定“为……保障城镇最低收入家庭的基本住房需要”,并在第4条中规定“符合市、县人民政府规定的住房困难的最低收入家庭,可以申请城镇最低收入家庭廉租住房”。可见,对于家庭收入无法维持最低衣物、食物等基本开销的城市居民,在获得最低生活保障后,其收入仍然无法改善被有关规范确认为是最低居住标准的居住条件的,国家应对其进行住房实物或租金的配给。

2、羁束性

廉租房作为对最低收入家庭基本住房需要的保障,应与最低生活保障一样被作为一项羁束性的法律义务乃至宪法义务由国家来承担。因为,首先廉租房是最低生活保障内容之一,是对基本住房生活的单项性救助,它应与最低生活保障的性质相同,既然立法已经确认低于最低生活保障标准(基本生活标准)的城市居民均有权获得国家的保障,那么低于基本生活中住房标准的城市居民也应均有权获得国家廉租住房的补助,是一项羁束性的义务。其次,根据上文论述可知,无论是《经济、社会和文化权利国际公约》还是各国的宪法都承认国家应对公民的最低限度的基本生活进行保障,对这种国家的作用和功能达成了共识,其中当然地包含了基本生活中的“住”的保障。因此廉租住房作为最低限度的居住条件的保障,其对国家权力的约束,也应被宪法所确认。

四、“基本住房需要以上”的保障义务与政策形成自由

(一)“基本住房需要以上”的保障

现代福利国家在住房保障领域都远远超越了最低限度的保障,而试图就所拥有的财力和人民之需求,尽可能提供住房的供给。我国在抑制房价和提供保障房的制度建构中,也将最低生活保障水平以上的中等收入群体以及普通家庭的自主需要作为国家保障的对象,从而形成了一系列旨在保障“基本住房需要以上”需求的住宅政策。

从1994年迄今,以下的住房保障制度以及其他的市场规制措施承担着这一功能。这些制度试图从住房供给、税收免除以及住房贷款优惠等方面为中低收入住房困难群体和普通家庭的自住需求提供国家的资助。

1、经济适用房和公共租赁住房的供给

经济适用房属于基本住房需要以上的补助。1994年建设部制定的《城镇经济适用住房建设管理办法》第3条明确提出“经济适用房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象”,2007年建设部等7部委联合发布的《经济适用住房管理办法》中将供应对象进一步界定为“面向城市低收入住房困难家庭供应”(第2条),但与廉租房的供应层次关系并没有发生变化。因为,1998年23号文确认“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房”,经济适用住房是提供给排除最低收入接受廉租补助家庭以外的中低收入家庭,面对法定最低生活标准收入以上的低收入家庭和中等收入家庭的住房困难者。即这一群体尽管收入低、住房也困难,但并不属于家庭收入无法维持法定基本生活的类型。此外,从《经济适用住房管理办法》的立法目的来看,规章本身只是指出经济适用住房是面向城市低收入住房困难家庭供应,具有保障性质的政策性住房,并未提及是为了保障何种程度的住房需要,而只是阐明为了“保护当事人合法权益”。当然,“基本住房需要”在不同人的观念中评价的标准具有主观性,特别是在我国经济适用住房主要针对低收者、传统上以自有住房作为成家立业标准、经济适用住房收入群体在住房市场上无法购得收入可负担住房的情况下,申请经济适用住房的群体大多会认为经济适用房正是为了满足“基本住房需要”,但从法律的明文规定上来看,它应是在“基本住房需要”以上的一种保障性住房。[17]

2012年建设部制定《公共租赁住房管理办法》,旨在针对城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员,通过租赁的方式保障其住房需要。各地方具体实施的公共租赁住房制度一般对收入都无严格限定,甚至将人才公寓也作为公共租赁住房的类型之一,从而使公共租赁住房成为保障有稳定就业和中等收入但尚未购房的过渡群体的保障性住房类型。