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“人无信不立,政无信不兴”。诚信问题历来受到人们的广泛关注,在处于社会转型期的当今中国,社会上出现了不少缺乏诚信的现象。种种不守信的个人行为、政府行为、企业行为的发生都不利于一个和谐安定的社会的构建。而政府信用是社会信用的核心,社会要成为诚信的社会,政府首先要做好守法诚信的典范。

一、“政府诚信”概念界定

所谓诚信,就是“诚实守信”。“诚”即内外一致,“信”即言而有信。诚信结合在一起就表明诚恳厚实、有信无欺、坦诚相待。诚信的产生是人类社会长期以来在实践中逐渐发展而来的产物,也是中国传统美德的重要内容之一。中国自古以来就将诚信品德作为为人处事成大业的最基本信条。在当今诚信作为社会主义的基本道德规范,是社会主义精神文明建设的重要内容,同时也是构建社会主义法制国家的重要基石。

关于诚信政府(或称政府诚信)有学者将其界定为在行使国家权力,实施公共管理的过程中坚持诚实守信的原则,并以此规范和约束自身的行为方式的政府。它是政府行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。也有学者认为诚信政府就是一个真正的全心全意为人民服务、公正廉洁、透明公开、讲究实效的政府。与以上的定义有所不同,本文试从主体方面来界定政府诚信,即认为政府诚信就是以政府及其工作人员为主体的诚信。因为代表国家行使公共行政权力, 管理社会公共事物的是政府组织以及这个组织的最集中代表--公务员,也就是说,笔者在此所定义的政府诚信就是政府组织的诚信和政府工作人员在履行职责时所代表的诚信。政府工作人员应该真诚地制定法律和作出决定、命令等,并且在执行的过程中应切实地做到诚实无欺、信守承诺。同时这种行为还要得到公众的认可。它要求政府及其工作人员在面临着公共利益与个人利益,不同的个人利益,多元的公共利益等严重冲突时,能够做到公开、公正、公平、透明。

笔者在本文所界定的政府诚信还应包括以下两方面的内涵:一是基于道德自律的政府诚信,是指政府工作部门及其工作人员在行使国家权力,管理社会事物的过程中,在没有任何法规制度或具体契约约束的情况下,也能忠于职守、尽职尽责,自觉做到行使公共权力的公平、公正;维护公众的利益,做到敢说真话,反对说假话,不务虚名,多做实事。二是指基于法律的政府诚信,是指政府部门在执行法律、法规、决策、命令的过程中,因能够严格地依法行政,使国家的法律、规章制度真正完善地贯彻实施而取得的来自公众的信任。

二、政府诚信缺失及其主要表现

政府诚信缺失是指政府本该沿着诚信的道路走下去可是在行进的过程中却发生了诚信品质的缺失乃至扭曲。正如一位着名的评论家所言:如果一个社会正大声疾呼什么,迫切需要某种东西时,那就表明这个社会正严重地缺乏此种东西。的确,当前各地方政府在行使权力的过程中发生了种种严重缺乏诚信的现象,使政府在人民心目中的形象受损。笔者认为,政府诚信缺失主要有两方面:即作为政府集体的诚信缺失,如决策的随意性和不连续性、行政缺乏透明、政府职能交叉权责不明等;和作为政府官员个人的诚信缺失,如政绩工程、贪污腐败、滥用职权、个人主义、主观主义等。以下笔者将择其主要几个问题通过几个案例来说明。

案例1.政策朝令夕改五百万投资打水漂汽车站更加混乱

“贷款几百万投资搞项目,没想到最后是这样一个结果!”谈起在资兴市和朋友兴建兴宁汽车站的项目,姜元卿连称伤心,表示无法接受这样朝令夕改的政策。

湖南省资兴市兴宁镇是资兴市东部十多个乡镇进出市区惟一的交通要道。为彻底解决城区内交通拥堵状况,2003年,兴宁镇政府通过招商引资与郴汽集团资兴分公司达成协议,作了《关于兴建兴宁汽车站的报告》的批复,并在2003年7月15日下发了《资兴市人民政府关于进一步整顿规范客运市场的通告》。政策明朗后,投资商姜元卿和廖小平经行业主管部门及资兴市政府批准,于当年在已破产的原资兴市阀门厂投资500多万元,改建二级乙等兴宁客运汽车站,可同时停放 40辆客车,满足了兴宁镇过往200余班次客运车辆的使用要求。车站建成之后,兴宁镇政府及市交警大队也在东门口等路段设立了禁停标志。然而就在此时,事情却突然有了变化。在车站建好的前20天,即2004年9月21日,资兴市人民政府下发了《资兴市人民政府关于加强兴宁镇城区交通管理的通告》,规定自 10月11日起正式启用兴宁汽车站,所有客运车辆应当进入兴宁汽车站经营,实行统一排班、统一售票、统一管理、统一调度。可文件同时又规定在东门口设两个停靠点,并称:在此“只下不上”如此一来,资兴市政府的文件自相矛盾,前后不一。按照设计和安排,每天应有5000人左右的流量,但车站实际上只有 1000人~3000人流动。这样一来,不仅没有从根本上解决长期困扰兴宁镇城区的交通堵塞现象,反而使城区内的交通状况更加复杂秩序混乱的局面。对投资商而言也损失惨重,站内建成的、位于城镇中心的几十个门面无一售出,连出租都少有人问津。

城门失火,殃及池鱼。新车站旁边的温州“金厦商业街”建设项目工程部总工程师说,他们投资数千万元兴建的这个工程,南边靠近兴宁新车站,现已改建完毕。投资这个工程项目当时就是考虑利用车站的优势,建设一条优美、热闹、繁荣的商业街。现今,政府改变政策,决定对新车站不予利用,这对“金厦商业街”的投资建设带来了巨大打击。③

以上材料反映了当前政府诚信缺失的一个重要方面:政策缺乏稳定性和连续性。这种政策的朝令夕改,随意行政使政府的公信力大打折扣。众所周知,决策是政府行政活动的起点,也是政府信用的核心。作为公共管理机关和人民利益代言人的政府,其行为必须对广大人民负责。而当前,有些基层政府在决策时不从实际出发,不深入调查了解情况,不讲究科学, 凭经验和习惯办事,致使决策失误,造成不应有的损失。而且这些损失并不仅仅局限于当前的可以计算的损失,还应包括未来的许多无形的损失--政府为其缺乏诚信而付出的代价。仅就上述材料而言我们可以想见投资商姜元卿以后再来资兴市投资的可能性是极小的。而且资兴市政府的这种不诚信行为一经媒体爆光后其它想来该市投资的企业或外商也会望风而逃的。有些朝令夕改是由于制定政策缺乏规范使得政策易变;而有些朝令夕改则是根源于一些政府官员的官本位意识和家长作风,他们认为政策符合本地区或某一部分人利益就贯彻执行,认为政策不符合利益诉求就立马下令废止,丝毫不考虑废止的机会成本。尤其是未考虑到政策的不确定性易使人们对未来缺乏信心,从而使政府的信用在百姓心目中受到削弱。

因此为避免政府朝令夕改、出尔反尔的随意性,必须使政府的职能分工、行政程序、行政收费、行政审批法定化。通过构建法制政府,有效地避免政府权力部门化、政府权力地方化等不良现象。政府应维护公共利益,敢于对公共决策失误负责。