审计要对两件事负责，一是对政府负责，一是对纳税人负责。

从1998年新一届政府施政至今，国家审计署的身影越来越多地出没在国民经济各领域之中：从对国债专项资金、农业专项资金、科学教育资金、资源环保资金、社会保障资金等重点专项资金的审计，到对具有证券相关业务许可证的会计师事务所的检查;从检查国企违纪违规，到近期对中国银行违规放贷、账外经营等行为的审查。审计一方面令人谈之色变，另一方面也带上了神秘色彩。国家审计署究竟对政府和企业的行为有着何种约束?它今后的工作重心是什么?今年“两会”期间，记者采访了时任审计署副审计长的刘鹤章。之后不久，刘鹤章于今年3月7日正式退休，目前仍担任全国人大代表。

“看门狗”的独立性

《财经》：从1998年以来，审计署的工作备受瞩目，你能否谈谈在复杂的转轨时期进行审计工作的独立性?

刘鹤章：审计部门通常被称为国家财产的“看门狗”。各个国家的审计体系是与其政府的架构、职能与关系相关的，随着政府职能不同是有所不同的。大致可分四种模式：第一种是，审计机关在政府领导下，典型的国家有中国、古巴、越南等;第二种是审计机关在议会领导下的审计体系，主要是指议会中设立审计委员会，比如芬兰、瑞典等，或审计机关直接向议会报告工作，如美国的审计总署，直接向国会报告工作。还有一种就是以法国、德国为典型的司法型审计体系，在这些国家里，没有审计署，而设有审计法院。此外还有一种类型是完全独立型，审计机关既独立于议会，也独立于政府，也不是法院，如瑞士。

中国的审计体系与世界上这三种主要的审计体系还有一点不同的特点是，“在总理领导下”， 意思是说除了总理以外，审计署对任何单位、任何人都可以审计，谁当总理谁领导审计工作，审计工作向总理负责。每年的人大常委会上我们的审计长李金华并不是代表审计署作审计报告，而是代表国务院到人大常委会作报告。

《财经》：你认为政府领导下的审计体系与议会制的审计体系对于审计保持独立性有何种不同?

刘鹤章：这个问题涉及中国1982年的宪法确立的有关条款。当时在讨论宪法草案时也议论过是否把审计署设在人大下面。当然我们这里需要明确的是，我们的人大、政协不是国外的参、众两院。而我们的人大、政协与政府的目标是一致的，都是在党的领导下，按照宪法的规定监督政府，目的是促进政府在党的领导下，更好地把事情办好。1982年时，彭真委员长就讲到，中国长年的计划经济体制下，行政和经济权力主要在政府，政府的影响较大一些，鉴于这种情况，审计署还是应该设在政府领导下为好。

隶属于政府的审计署如何体现独立性呢?总理领导下的审计体系就是一个相对较好的解决办法。除了总理，我们可以审计其他任何人、任何单位。于是宪法上就有这样的规定：审计工作不受任何人，任何单位的干涉。

至于中国的审计体系今后是否会改?我说不清。是否会归人大领导，这不是我们考虑或现在考虑的问题，那要看人大和政府改革后的体制。我们现在的财政预算还有政府到了年底追加钱的情况，预算的约束力还不十分强。不管什么情况下，不管在什么体制下，审计独立性只能是相对而言的，没有绝对的独立，任何事物都不可能是绝对的，即使归人大领导，也不一定就能完全独立。

《财经》：你如何评价目前中国的审计职能对于政府的约束力?

刘鹤章：以前很多人提起审计就问：“审计是不是审查计划生育的部门?”有些县里的官员介绍县审计长的时候居然说：“这是我们的审计署长。”这说明我们的审计工作还没有被大众所了解和熟悉，说明我们的工作影响还不大。现在的情况有所改变，我们认为与总理和国务院领导关系很大。我们向朱总理汇报完审计工作情况后，朱总理让我们全部向全国人大常委会汇报，全盘托出，这种支持对我们很重要。在中国的特殊国情下，审计工作的力度与政府的支持有直接关系。没有朱总理的支持，没有国务院领导的支持，我们的很多工作很难展开。我们在审计中发现的很多重大违法违纪问题，都是直接报给国务院，然后由国务院领导指示有关部门去落实。

《财经》：审计署在开展工作期间，有没有感受到其它部委的压力和阻碍呢?

刘鹤章：其实这个问题道理上并不难解决，当前特别重要问题是要完成预算细化、项目细化、收支两条线、国库支付。也就是说钱直接划到项目上，直接由国库支付，不经过部委，这样才不会出现“跑部”现象。

为什么会出现各种“挪用”现象呢?后来大家都意识到是由于预算没有赶到位。预算不能自己部里藏着。如科研经费过去都作不到及时足额拨付到位，经常是科研经费只给地市拨一点，一些科委大楼却起来了。现在包括各部委想截留挪用都没有机会了，因为钱不经过你的账户了，直接到项目上了。将来我们的方向是“招标审计”，我们审计署的任务就是审计国家部门大量的采购是否符合《招标法》，中间有没有徇私舞弊。现在我们又在推行一种新的审计叫作“任期经济责任审计”，对严重违法违纪问题要做到责任到人，处理到人，从制度上解决屡查屡犯，过去的情况是我们审计出了问题但没人负责。

审计的目标不光是真实、合法，还要讲效益。效益问题将会成为未来审计工作的一个新重点。现在不少地方都在要求建飞机场，但是有的建好之后一天只有几十个人坐飞机，这不也是一种巨大的浪费吗?国外的审计理念讲，审计一是要对政府负责，二是要对纳税人负责。我们从事的工作是代替政府审计纳税人是不是交税了，同时也代替纳税人审计政府，人民辛辛苦苦缴的钱你们有没有乱花。这些问题都会涉及各部门的利益调整问题，都会损害一些部门的利益，有一些压力是正常的。

审计演进之路

《财经》：审计署目前的审计范围主要包括哪些?从1983年审计署成立到今天也有20年了，审计的工作模式和重心发生了哪些变化?

刘鹤章：审计范围主要有三大块：第一块是财政资金，包括财政拨款和补贴资金、固定资产投资、教育、卫生、养老保障资金、国债资金以及扶贫资金等，简单地说就是国家拨下去的资金;第二块是金融资金，包括国有银行和非银行金融机构、国际贷款等;第三块就是国有及国有控股企业，包括国有上市公司。

审计署成立伊始最主要的审计是针对企业的审计，其他的工作逐步展开。审计是改革开放和市场经济的产物。监察部是改革开放后恢复而来的机构，审计署是1983年根据1982年新制定的宪法新成立的机构。审计和纪检检察是不同的，一个是去办案，一个是正常监督检查，在此之前，审计的功能是由财政部财政监察司完成。当时审计各部委的主要内容就是看各个部门的人头经费等等，我们叫“小财务”，主要是看看打酱油的钱有没有被拿去打醋。后来逐步发展和深入到现在的财政监督。

所以当初审计的重头戏还是围绕着企业和企业改革，因为中国的市场经济的改革最先开始于农村，再到城市，到了城市，先是从流通企业开始的，然后才是工业企业的改革。企业初期的改革是围绕扩大企业自主权开始的，先是减税让利，经过第一步利改税、第二步利改税，但后来发现企业并没有给国家交多少，财政收入在国民收入中的比例和中央财政收入在财政收入中的比例都下降了，企业却出现了为了小团体利益和个人利益损害国家利益的情况。当时审计检查企业，主要是查各种舞弊。

随着经济的发展，特别是第二步利改税之后，银行给企业的贷款像肉包子打狗一去不回头，对银行的审计就逐步展开了。