本文在探讨国家审计与国家治理相互关系的基础上，分析国家审计在国家治理中的地位与作用，并在审计制度方面对国家审计如何服务和服从于国家治理提出一切探索性的建议与对策。

摘 要：国家是国家治理的重要组成部分，国家审计制度的优劣性在很大程度上制约着国家治理目标的实现。本文在探讨国家审计与国家治理相互关系的基础上，分析国家审计在国家治理中的地位与作用，并在审计制度方面对国家审计如何服务和服从于国家治理提出一切探索性的建议与对策。

关键词：国家审计;国家治理;制度安排

一、国家审计与国家治理的内涵及相互关系

国家是统治阶级意志的集中体现和反映。自国家诞生起，“统治”便成为国家政治的代名词，统治代表了强权、命令和绝对服从。治理打破了传统的国家和社会管理模式，强调的是一种协调和合作情况下的有效性。强调传统意义上“被管理者”、“被统治者”的参与，多主体、多网络的和协商。治理理论起源于西方，现在被广泛用于社会经济发展的各个领域，但“治理”的涵义至今学界仍没有公认、统一的权威定义。

治理理论的代表人物罗茨(R·RHODERS)列举了六种治理的定义。笔者认为其中第四种定义(作为“善治”的治理，即强调国家权力的合法性，建立效率、法治、责任、开放、能力的公共服务体系)和第五种定义(作为社会控制体系的治理，即强调政府与社会、中央政府与地方政府、公共部门与私人部门之间合作与互动)对于我国的国家治理最具有借鉴意义。

现代政治社会的“治理”起源于对国家政治状况的分析、研究和表述，在此源意上，“治理”多指国家治理。国家治理不是指单纯国家机构运行系统的职权划分，而是政府、市场和公民社会在国家和社会运行系统中相互作用、相互依赖、相互配合的一种正式和非正式的制度安排。因此，国家治理是由一系列的制度所形成的，能否实现“善治”，取决于制度设计的科学性、合理性、效率性。国家治理的目的在于合理、高效地分配社会资源以实现国家和社会良性、和谐发展。我国国家治理的根本目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。从国家治理主体而言，以政府为主，又包括了公民、其他非政府组织等第三部门。国家及社会事务的管理不再只由政府负责，更多的社会主体以不同的方式参与其中，并在不同层面发挥着作用。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，因此人民大众是国家治理最重要的主体。随着民主、法制的发展与改善，人民参与国家治理的范围会越来越广、程度会越来越深。

国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计与国家治理相辅相成。刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中指出：“在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。”国家审计的制度安排应服务和服从于国家治理的总体要求，国家审计作为国家治理中重要和特殊的组成部分，其制度安排的优劣性在很大程度上左右着国家治理目标的实现。

二、国家审计在国家治理中的地位与作用

(一)国家审计是国家治理的重要组成部分。

我国的最高权力机关是全国人大，全国人大授权国务院具体行使国家权力，因此国务院及各级行政机关是国家治理的主导机关。中华人民共和国宪法规定，国务院设审计署，审计长是国务院的组成成员，地方县级以上人民政府设审计机关，在地方行政首长和上级审计机关领导下开展工作。宪法同时规定，国家审计机关是国家唯一专司经济监督的机关。可见，国家审计机关是国家行政机关的重要组成部分，国家审计机关是国家治理体系中的监督机关，国家审计是国家治理的重要组成部分。

(二)国家审计是国家治理系统中的监督控制系统。

从系统论的观点出发，国家治理是由各种治理子系统组成的，这些子系统相互作用、相互支持，共同构成一个有机、统一的整体。国家审计是这些系统中专司经济监督职能的子系统。国家审计所具备的经济监督职能具有独立性、专业性和综合性的特点。

首先，国家审计机关作为超然独立的第三方监督各级国家权力机关和国有经济组织。无论是社会审计组织(比如说会计师事务所)还是国家审计机关，都是作为独立的第三方在经济活动中出现的。独立性是审计的灵魂与根本特征。只有保持独立性，才能在经济监督中不偏不倚、保持客观公正。但国家审计机关与社会审计组织有着明确的分工：社会审计组织受有关利益各方的委托对私有经济组织进行监督，特殊情况下受有关国家机关委托对国有经济组织进行监督;国家审计机关直接受政府委托(间接受人民委托)对各级国家权力机关和国有经济组织进行独立监督。社会审计组织因其具有盈利性和非国有性，同时受有关利益各方博弈的影响，其独立性明显不如以政府和人民赋予的权力为后盾的国家审计机关。

其次，国家审计因其具有显著的专业性而不同于其他监督部门与组织所具有的经济监督职能。在国家治理体系中，国家审计机关并不是唯一的经济监督机关，但不同于其他经济监督机关的是，对政府机关和国有经济组织进行经济监督是国家审计机关的唯一和专门职能。任职于国家审计机关的审计人员具有各自的专业特长和知识体系，能够利用自身的专业知识对政府机关和国有经济组织的经济行为做出专业判断。

再次，国家审计对国家经济活动的监督涉及经济活动的方方面面。国家审计人员深入国家经济活动中的各个参与者，全面、客观地分析其经济活动的合法性、合理性与效益性，并着重从体制机制上分析和查找经济问题。国家审计在经济监督活动中可以根据需要广泛采集形成包括微观经济单位、行业领域、宏观经济形势的数据信息，以报告的形式提交国家决策机构作为其经济决策的依据。

(三)国家审计具有“免疫系统”功能，对完善国家治理具有非常重要的作用。国家审计通过有效制约权力运行，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在推动国家民主法制建设、加强反腐倡廉力度、深化改革、改善民生、维护国家安全、促进经济社会又好又快发展等各方面发挥着广泛、有效的作用。总之，只要有权力运行的地方，国家审计就能发挥其“免疫系统”功能，以其预见性、专业性并以宪法和法律赋予的经济监督权力作为保证，促进权力在“阳光”下运行，保证各种国有资产和资源得到合理、合法、高效分配，从而完善国家治理。

三、国家审计的制度设计应服务和服从于国家治理

国家审计在国家治理中的地位与作用决定了国家审计的制度安排应服务和服从于国家治理。而如何优化国家审计制度以使其能更加高效地制约权力运行、完善国家治理是我们应该思考和研究的问题。