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The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol
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(周贝隆 国家教育委员会，研究员 北京 100816)
一、经费增幅不小，危机却日益加剧
改革开放以来，国家对教育的投入逐年增加。全国财政预算内的教育经费1980年113亿元、198 5年225亿元、1989年343亿元、1991年460亿元，直到1992年达539亿元，大约每五 年翻一番。中小学预算内生均事业费也显著增长：小学，1980年24元，1985年47元，1991、 1992年分别为115元和139元;中学，1980年60元，1985年127元，1991、199 2上分别达255和301元。尽管如此，近年来教育经费状况却空前恶化。
—一拖欠教师工资愈演愈烈。据报道，到1993年，除北京、西藏外，所有省、市、自治区都有拖欠。 对占553万小学专任教师超过1/3的204万“民办教师”，政府只给为数甚少的生活补贴。
—一各级学校预算内公用经费的比重(除人员经费以外的办学经费)降至1978年来的最低点，中、小 学分别由1978年的37.4%和25.3%下降到1992年的18.6%和12.0%。1978年前 公用经费已不敷应用，必备的教学设备、图书欠帐累累。现在下降到甚至不足1978年的一半，大多数中小 学无钱购买图书，科学实验和音体美设备等教学必要设施严重缺乏，办学条件日益恶化。
二、高入学率和低投入的强烈反差
解放后，我国的基础教育以世界上任何大国所未曾有过的速度发展、普及。全国小学毛入学率1949年 为38.1%，1953年达72.9%，到70年代就在全国基本上普及了小学教育。由于小学的普及，1 990年15～19岁青少年的文盲率只有7.0%，不但远低于印度(34.4%)、巴基斯坦(50.5 %)，甚至比中上收入的巴西(7.9%)还低些;成人文盲率之低，也为其他低收入国家难望其项背。现有 2.2亿文盲中的约2亿是小学未普及时期遗留下来的历史遗产。随着时间的推移，基本消灭青壮年文盲的前 景为期不远。
表1 公用经费在预算内教育经费中的比重 %
(附图 {图})
表2 教育投入和规模比较(1990年)
(附图 {图})
?UNESCO在计算时仍沿用小学5年制为基础，如考虑5.6年制并存的情况，实际数要低些，约为 115%
早在60年代，世界各国政府预算内的教育经费占GNP的比重一度普遍显著增长。工业化国家从约4% 增到5～6%;发展中国家从约2.6%增至3～4%。我国到1980年，尽管教育规模已显著增大，教育 经费只占GNP的2.5%，1983、1985年稍升到2.7%，此后又逐渐回落，1991年1992 年只有2.3%，甚至更低。
我国要维持比其他低收入国家高得多的入学率(比印、巴分别高约30%和两倍半，比中、印以外的低收 入国家平均高70%)，政府财政预算对教育的投入却比这些国家低得多，这就是我国教育经费出现危机的症 结所在。还应指出，在我国教育投入比重进一步降低的同时，十年来巴基斯坦却从原来占GNP2.0%提高 到3.2%。
有人认为，低投入、大规模，正说明我国教育投资效益不低。对此笔者不敢苟同。诚然，如达到同样的效 果，规模大、投入少是效益高的表现。但是，我国由于教育经费长期短缺、导致教育质量严重低下，民族素质 堪忧，已危及我国社会主义现代化建设的根基。正是投入短缺，严重危害了教育乃至整个经济、社会发展的效 益。
三、衡量教育经费水平的有效判据—一生均经费指数
如何对教育经费状况进行历史的、国际的比较，长期以来一直困扰着人们。
库姆斯(philip H.Coombs)根据对美国、加拿大、瑞典三个工业化国家的考察，惊异地发现：“即使教 育质量依旧或下降，所有教育系统的实际生均成本呈逐年上升的反常(!)趋势。”(《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985)在我国，教育经费虽然基本做 到“两个增长”，中小学生均经费也增幅不小，但办学经费却更加拮据。
“我国基础教育是用占世界0.78%的教育经费培养着占世界19.81%中小学生。”(王浒：《办 大教育的出路何在—一关于教育投资的思考》，《北京日报》1994年1月4日)据此，我国基础教育生均 投入只有世界水平的1/25，难道这就说明教育经费短缺的程度，而需将生均经费增加24倍吗?显然不能 。
千家驹等曾主张，发展中国家不能与发达国家比教育投入的绝对数，但教育经费占国民收入的比重应当做 到基本一样。对这个问题，一方面理论界有争议，另一方面也难以从各国实践中找到例证。
如何正确认识教育经费增长的规律，寻求定量的、科学评价教育经费状况的基本指标，已成为80上代以 来亟待解决的重要课题。
十年前，我们提出了教育经费“两个增长”的原理，并已成为我国政府的正式方针，是一大进步。质言之 ，教育是成本递增的事业，生均成本将随经济水平的提高而递增，这与物质产品生产迥然不同;教育投入受经 济水平的限制，其在GNP中的比重应当，也只能随经济(国民收入)的增长而增长(《关于教育体制改革的 决定》中将后者表述为“高于财政经常性收入的增长”。由于财政收入易受政策、体制调整的影响，这种表述 虽较易监控，却不够科学、严密。后来的《纲要》就改为与GNP挂钩)，因此发展中国家教育投入的比重很 难达到与发达国家相比拟的水平。同时，与此相联系地，教育发展的规模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般来说(如没有还欠帐等问题)教育经费随经济同步增长的部分，只能用以补偿生均成本的增加，教育投入 在GNP中比重的增长才能用以发展规模。可以说，做不到“两个增长”，必然会出问题，但做到了“两个增 长”亦未必没有问题，几年来的事实证明了这一点。
作为“我国教育规划和宏观控制机制的研究”(“七五”国家重点课题)的重要成果，我们提出了生均经 费指数Ce(生均经费与人均GNP之比)的概念，并正式纳入我国教育统计评价指标体系。令人高兴的是， NUESCO从1991年开始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各国三级教育的这项指 标数据，大大方便了比较研究。表3中的Ce数据即自该报告。
生均经费指数所依据的原理是，教育的投入主要是教职工的工资，人员经费在学校教育的各项支出中是大 头，而教师的工资水平一般又与所在国的国民收入水平(通常以人均GNP表示)相关联(少数发展中国家或 地区，一些学校，特别是高等学校，以聘请发达国家的外籍教师为主办学，当属例外)。因此，不管国家贫富 如何悬殊，生均经费与人均GNP之比应大体相若。Ce的大小反映教育投入状况和资金利用效益。
统计表明，各国之间Ce有相当的趋向性和可比性。综观全世界的一般情况，小学生均经费(指财政预算 内)指数Ce[，1](下标1、2、3分别代表小学、中学、高校三级教育)一般在0.10～0.20之 间，中学Ce[，2]在0.15～0.22之间，大学Ce[，3]在0.30～0.70之间。根据10 00万人口以上国家的加权平均，Ce[，1]高收入国家为0.17，中等收入国家为0.13(其中中上 收入国家为0.17)，中国以外的低收入国家为0.12。中下收入、低收入国家的Ce比工业化国家和中 上收入国家低些，主要是这些国家办学条件一般较差，并不说明所需成本理应较低。以印度为例，尽管其Ce [，1]为0.12，超过我国一倍，但中小学缺乏必备办学条件的情况仍然相当严重。根据“全印第五次教 育调查”(1988年)的材料，80%的小学、73%的中学没有的足够的教室，现有校舍近一半不合要求 ，还有一些学校在帐篷里甚至露天上课。学校其他设施更差，如有厕所的初小、高小、中学分别只占6.3% 、20.2%和48.7%，有27.9%的学校根本没有黑板，多数学校缺乏图书室和藏书，科学实验、体 育设施等也很不齐全。可见，小学生均经费指数0.12仍然未能保障其必备的办学条件。
根据以上分析，要保证必备的办学条件和较高的教育质量，小学的生均经费指数须大体相当于中上收入国 家或高收入国家(平均都是0.17)水平。