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浅议档案行政执法程序的法理基础与价值目标
任何法律的执行和实施都是一个过程,这一过程必然要求符合一定的程序规定。自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第54条规定程序违法的行政行为将被撤销以来,行政程序的价值日益被人们发现和重视。1996年《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证程序,2005年《中华人民共和国行政许可法》更是用13条的篇幅规定了行政许可的设定、实施和监督程序。在档案行政管理领域,国家档案局于2000年和2005年分别制发了《档案行政处罚程序暂行规定》和《档案行政许可程序规定》,弥补了《中华人民共和国档案法》和《<中华人民共和国档案法>实施办法》在程序方面的不足,标志着档案行政管理部门对档案行政执法程序的认识和应用提高到了新的水平。
一、档案行政执法程序的法理基础
档案行政执法程序是档案行政管理部门行使行政执法权力,实施行政执法行为所遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和,它与档案行政立法程序、档案行政司法程序一起构成了档案行政法律程序的整体。由于历史背景、社会现实、法律传统与执法实践的不同,各国行政执法程序产生的理论基础有着不同的表现,但不外乎对程序的重视和对正义的追求。档案行政执法程序也是如此,它通过档案行政执法相对人对档案行政执法行为的接受与信任程度以及档案行政执法程序本身对执法相对人主体意识的尊重与关怀程度来体现对公平正义和权利衡平的永久追求。
(一)法理基础之一:追求公平正义
公平正义作为档案行政执法程序的重要理论基础,是从西方的“自然正义”和“正当程序”等法治精神、理念借鉴、发展而来的。美国学者罗尔斯在《正义论》一书中指出“程序正义是实体正义与形式正义的协调与平衡,是法律规划的正当性和制定规则的程序的正当性的结合,它强调对具有正当性的程序的正确适用,而这一程序的正当性则表现在它有助于提高结果公正的可能性”。档案行政管理部门代表国家行使档案行政执法权力,对于档案执法相对人来说,只要执法程序是公正的,即使最终的裁决不利于他,他也可能因为在程序中得到公正的对待而信任裁决的公正性,从而自觉地履行裁决结果。如档案行政管理部门在作出行政复议、行政裁决、行政处罚决定前,必须按照法定的程序要求为自已作出的决定说明依据和理由,必须给予有利害关系的行政执法相对人发表自己意见的机会,必须在合理时间内通知、告知并协助执法相对人履行其享有的正当程序权利,这是正义程序的最低要求,它客观上排除了档案行政管理部门及其执法人员在行使权力,作出决定过程中可能存在的恣意、专断、偏私等因素,能够使行政执法相对人相信,接受执法程序及其约束就是尊重自己的民主选择,从而更主动、更自觉地履行裁决结果。从这个意义上说,档案行政执法程序的正义直接体现着档案实体法律的正义,追求程序正义就是追求法律正义。
(二)法理基础之二:追求权利衡平
权利衡平作为档案行政执法程序产生的又一理论基础,是基于我国行政权利行使的客观现实。中国传统法律文化的特征之一是强调义务,漠视权利,法律与伦理道德一起作为统治阶级统治人民的工具,用来治理老百姓,对行政权利的制约甚少或是没有。而当代中国行政法学的理论基础是马克思主义政府理论,即政府由人民产生,政府由人民控制,政府对人民负责,政府与公民之间逐步实现平等化。随着我国改革开放的纵深发展,特别是市场经济中的平等、意思自治和契约自由等观念的影响,公众的权利意识、主体意识和公民意识开始被唤起,人们越来越重视自身的独立人格、自由、尊严和利益,对自身合法权利的存在和保护也提出了更高的要求。档案行政执法程序的产生正是基于这种变化,并沿着对档案行政执法权力运转进行规范和限制的轨道向前延伸,使档案行政管理部门从档案实体方面权利的享有者转化为程序方面义务的承担者,使档案行政实体法律关系中反映出来的双方当事人身份地位方面的差异,权利义务分配的不对等,重新得到平衡。如在档案行政处罚权这一实体权利的行使过程中,执法相对人所享有的法律法规规定的权利,都是档案行政管理部门的义务,后者必须按照《行政处罚法》和《档案行政处罚程序暂行规定》的要求履行传唤、询问、取证、裁决以及询问、查证、处罚时间受限制等程序性规定,这些义务如不被履行,执法相对人有提起行政复议或行政诉讼的权利,档案行政管理部门及其执法人员也必须为违反程序承担相应的法律责任。
二、档案行政执法程序的价值目标
行政程序应当体现一定的价值目标,并以此指导程序的运作。档案行政执法程序作为行政程序的一部分绝不仅仅是对档案行政执法行为方式、步骤、顺序和时限的简单设定,它更是一种基于社会需求而应然产生的外在观念形态,负载了创建和谐行政秩序、提高档案执法效率的具体价值目标。
1、价值目标之一:创建和谐行政秩序