二、关于养老保险基金统筹层次的设定问题

     社会保险遵循"大数法则"，覆盖面越大、缴费人数越多，社会保险基金承受能力就越强；统筹层次越高，基金支付风险也就越小。但从实际工作看，统筹层次越高，利益调整面越大，工作阻力也越大。因此，统筹层次设定过低，必然从制度上束缚社会保障自身的发展能力；统筹层次设定过高，由于利益调整过大和基础管理不到位影响制度的发育和完善，欲速则不达。目前的主要问题是在省、市、县三级政府管理层次上，养老保险基金实行市级统筹好，还是省级统筹好。

     我国养老保险费用社会统筹是以县（市、区）为单位的，即全县区域内的企业和职工统一缴费基数、统一缴费比例、统一支付项目、统一基金管理。在一个县的区域范围内，实现了均衡企业负担，社会保险基金支付养老金的风险比企业自筹资金大大降低。在县统筹中，主要是解决企业"吃亏"、占"便宜"有利益选择短期行为，工作难度相对要小些。实行市场统筹，就增加了县与县之间利益调整的问题，有的县可以从市级统筹中拿回一块基金，有的县则要上缴一块基金。这样就出现了县级政府决策者的利益选择问题。当然，实行省级统筹同样不仅要解决企业领导人的认识问题，而且要同时解决市、县两级政府领导的认识问题，保证基金在县与县之间、市与市之间的全额调剂。

     在"分灶吃饭"的财政管理体制下，劳动保障部门进行基金调剂难度很大。首先要面对下级政府决策者的态度问题，不少地方县级领导干预经办机构的工作，不允许将本县的基金上交市里；二是实在顶不住的就采取消极办法，只要求经办机构征收够本县使用的钱，应上交市里的部分留在企业不收缴了，在经办机构属地管理的体制下，下一级经办机构只能听同级政府领导的话，基金调剂也是名存实亡。各县之间基金不能平衡调剂，在一个区域内出现了较大数额结存基金和较大数额养老金拖欠并存的问题，养老保险基金的缺口不可能露在上面，只能埋在基层。实行省级统筹的，省级经办机构同样面临这样的问题；三是资金"逆向流动"的社会认同程度低。大城市一般离退休人员多、负担系数大、费用支出多，按社会统筹调剂的一般计算办法测算，经常出现山区县、贫困县向平川县、富裕县、小城市往大城市调拨基金的问题，从社会统筹工作本身来讲是合情合理的，但难以得到社会的理解，普遍认为社会保险统筹是"杀贫济富"。

     社会保险费用统筹的灵魂是"统"的功能，没有统筹就没有社会性的制度保障，就形不成抵御风险的能力。我认为目前养老保险的统筹级次放在市一级为妥，要以中心城市为核心统一企业和个人的缴费比例，市对县实行基金的统收统支。因为实行县级统筹的时间较长，基础工作较好，市级经办机构对各县管理的难度相对要小些，在这一级次上进行基金全额调剂的阻力相对要小点，在市统筹巩固完善的基础上再向省级统筹过渡。目前已基本实现省级统筹的，应坚持完善制度、功能，不要后退；确属名义上的省级统筹，实际工作没有到位、一时又难以改进完善的，应实实在在地退回到市级统筹管理，同时建立省级调剂金制度，以逐步均衡各市之间的费用负担，为实现少级统筹创造条件。省级调剂基金的主要来源是中央、省财政转移支付资金和各市按一定比例上解的养老保险基金。省级调剂金的比例数额，可以在保证各市、县养老金发放、体现公平效率的前提下具体研究确定。