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关于自然灾害下住房权保障问题探讨

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2014-05-23

1.尊重义务。自然灾害住房权保障的尊重义务主要关系到住房权中的自由权,也就是说国家负有不侵害这些自由的义务。这些尊重义务主要体现为对住房自由的尊重以及对住房保有权的尊重。在住房自由方面,尊重义务要求国家不得强迫驱逐和骚扰灾民。“第4号一般性意见”中已经规定住房所有人享有免遭强迫驱逐和骚扰的自由,在灾害情况下,国家同样负有不强迫驱逐的义务。然而,为了保障灾民的安全和健康,国家可以进行强迫驱逐,只不过强迫驱逐的时间不得长于当前情况所需,这一点已经得到了《国内流离失所者指导原则》和“皮涅罗原则”的确认。在住房使用权方面,尊重义务要求国家不得任意侵占和剥夺灾民住房和其他财产,无论对住房的使用权是建立在所有权还是租赁的基础之上,住房权都应得到国家和他人的充分尊重。因此,即便是在自然灾害情况下,国家也不应该没收或剥夺住房权利人的保有权尤其是流离失所者的住房保有权。根据《关于自然灾害中人员保障的业务准则》的规定,只有在缺乏替代性住所并且不再绝对必要时,才能占有未用的私人财产,相关私人财产的所有人有权获得补偿。

2.保护义务。保护义务要求国家保护灾民的住房权免遭其他个人和组织的干涉,这些义务不仅118体现在灾民的住房自由权层面,也体现在灾民的住房权资格层面,它不仅关系到住房权的人身维度,也关系到住房权的财产维度。从人身角度来看,国家的保护义务要求国家在自然灾害时期应尽力阻止和防范其它个人和组织侵害住房自主权,防止强迫驱逐,同时也应保护灾民住房隐私等权利。在财产维度,国家有义务防止灾民住房被他人侵占、破坏和损毁,同时国家也有义务保护其给灾民提供的住房救助受到他人侵犯。《国内流离失所者指导原则》的“原则29”规定,有关当局有责任和义务帮助返回或者重新安置的国内流离失所者尽可能收回他们在迁移时留下或者被没收的财产和所拥有的物品。如果不能回收这些财产或者所拥有的物品,有关当局应提供或帮助这些人士获得适当的赔偿或者另外形式的公平补偿。为履行自然灾害时期的住房权保障义务,国家应该建立和健全住房、土地和财产登记制度,设立相应的救济程序。《关于自然灾害中人员保障的业务准则》也要求需要占用私人财产时,国家需要为各方当事人提供正当程序保障。

3.实现义务。自然灾害下国家对住房权的实现义务主要体现在住房救助上,该义务要求当灾民没有并且无能力获得适足住房时,国家应该为灾民提供临时性居所。比如,《国内流离失所者指导原则》的“原则18”要求,“不论何种情况,国家当局应在最低限度内不歧视地向国内流离失所者提供并确保他们安全地获得:不可缺少的食物和饮水;基本宿处和住房;适当的衣着;不可缺少的医疗条件;有关当局负有主要义务和责任创造条件以及提供方便,允许国内流离失所者自愿地、安全地在保留其尊严的情况下返回他们的家园或习惯住所,或在国内另外地方自愿重新定居”;“皮涅罗原则”第3节确立的基本原则中,不仅指出人人有权享有适足住房的权利,而且要求各国采取积极措施,缓解难民和流离失所者住房条件不利的状况。此外该原则第4节还要求国家在必要时请求其他国家或国际组织给予必要的财政或技术援助,以促进难民和流离失所者在安全和有尊严的情况下有效地自愿返回。

除了上述两个以保护流离失所者为重心的原则之外,《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议以及《关于自然灾害中人员保障的业务准则》也都对自然灾害下的住房权实现义务进行了明确规定。根据《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议,国家应“确保采取适当措施,为无能力自己维持生计者提供适当的替代安身场所”。[7]与《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议稍有不同的是,《关于自然灾害中人员保障的业务准则》不仅规定了实现义务,而且对如何履行实现义务给予了非常详细的规定,它不仅要求给灾民提供安全和平尊严的住所,而且指出帐篷和集体避难中心应该最后考虑和采取的措施。此外,它还清晰地阐释了灾民住房的适足标准,具体包括可提供性(数量和质量上充分)、可获得性(不加歧视地提供给需要者、人人包括体弱者能够安全获得、所有受益者知晓)、可接受性(符合接受者的文化习俗、年龄和性别等)、可调适性(提供的物品能适应灾害的不同时期的不同需求)。尽管该原则提到的适足住房标准与“第4号一般性意见”的相关规定看起来并无实质差别,但是它与“第4号一般性意见”的相关规定并非完全一致,在充分考虑自然灾害下人权保障的特殊困难的情况下,该原则曾经将维持人的生存作为衡量危机时期食物、水和住房是否适足的标准。[8]但是,单纯将维持生存作为衡量适足的标准,不仅忽略了住房权所包含的生命存活之外的尊严和文化等因素,也可能使一些国家在本可以更好地保护住房权的情况下,故意将住房权的实现义务停留在最低标准上。正因如此,在其2011年的修正本中,该原则明确要求自然灾害下国家对食物住房等基本生活必需品的提供,不仅要能保障人的存活,而且要符合国际公认的人权标准。

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