二、突发事件下行政程序裁量的正当程序原则

《中华人民共和国突发事件应对法》第1条规定:“为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,制定本法。”“为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”放在很首要位置,指出了突发事件下紧急行政的首要目的。但行政权力在紧急情况下的扩张是有界限的,应受正当程序原则的拘束。我们不能要求行政官有法理学家的智识自觉,但是其对个案正义的受制于内在、外在各种因素驱使的本能追求和以及对普适标准的职业把握,将是正当程序原则成为规制行政程序裁量的首要原则。“无固定内容的条款和普遍的标准迫使法院和行政机关从事着排斥普遍规则推导具体利益平衡的活动。也就是说,在所有的行政行为的过程中,行政机关都有对程序选择适用的空间和过程,从过程性行政行为的程序,到做出行政决定所适用的主要法律程序,无不体现了程序自由裁量权的运用。按照正当程序原则,最低限度的程序公正是:当做出对相对人不利的行政决定时,应当对其履行告知程序;任何人不能做自己案件的法官。笔者认为,突发事件下行政行为最低限度的程序公正包含:(1)表明身份;(2)告知事由;(3)说明理由(4)告知救济渠道。

三、突发事件下行政程序裁量的行政自我规制

在突发事件下,为了维护国家安全和社会公共利益,行政主体要灵活选择管理手段,运用不同紧急行政措施,针对不同的危险类型应采取有效的行政行为。危险类型和程度的多样化决定了紧急行政措施的多样化。由于我国缺乏统一的紧急行政程序立法,因此行政主体的行政自我规制特别重要。行政主体可以针对实践难点,制定行政自主性程序,有效化解危机和规范行政权。行政自主性程序产生的前提是行政法律程序缺位,并且不超越制定主体的法定职权,形式也要具有合法性。形式合法指的是应以法规、规章、行政规定等形式创制自主性程序。此外,实践中也出现了以“会议纪要”作为适用自主性程序的依据。行政规则在行政程序裁量中具有重要地位,其不但有法规和规章制定权的行政主体制定规则来自我约束,而且其他行政主体也越来越多地制定行政规定来自我规制。可以说,通过规则的行政自我约束成为现代政治文明不可或缺的一部分。如《湖南省规范行政裁量权办法》第11条第2款规定,行政机关应当建立健全内部工作程序,实施行政行为应当明确由不同的内设机构分别负责立案(受理)、调查、审查、决定等职责。实施重大行政行为的,应当由本机关负责人集体讨论决定。

通过制定行政规则创造行政自主性程序成为程序自我规制的一种途径。“与法定行政程序相对的自主行政程序是行政机关自我约束的一种准则,在自主行政程序中是否违法的问题,需要将自主行政程序是否与行政相对人合法权益相关联加以考虑。”行政自主性程序的性质为非法定程序,其创制主体是行政主体,其创制前提是在法律授权的范围内,获得法律的明文授权或者不与上位法律规定相抵触。笔者认为通过规则来创制自主性程序是行政自制的一种发展趋势。“‘自由裁量’系指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使,即应按照合理和公正规则行事,而不是按照个人观点行事,应按照法律行事,而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的,而不是独断的、模糊的、幻想的。它必须在所限制的范围内行使。一个有工作能力的诚实的人必须限制自己。”紧急行政权对应的对公民权利的限制比常态下更为严重,其运用不当其危险性更大,因此行政自我规制的努力不可或缺。

四、结语

行政程序裁量的司法审查,在社会主义法律体系已经建成的今天,越来越多的诉案表明依法行政对行政行为提出了新要求:在全面理解立法精神,从法律体系一体化的角度正确选择,依法履行职责,防范行政风险。那么突发事件下行政程序的裁量适用是否应当接受司法审查?一般而言,法院应当对法定行政程序进行司法审查,“而对行政机关基于行使职权的需要所自设的行政行为的自主程序并不关心。这既是行政裁量权存在所致的一种合理现象,也是司法权与行政权之间质的区别产生的一种必然结果。当然,行政机关自主程序如涉及到行政相对人合法权益的,也应当恪守正当程序的底线,否则法院也可以根据具体案件的需要将其纳入司法审查的范围。笔者认为,对裁量滥用的司法审查标准有二:一是“违反法定目的”,二是合理性标准,即行政裁量违反合理性原则并达到一定程度。前者是程序裁量违法的客观标准,后者是程序裁量违法的主观标准。

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