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一、我国农村行政指导的实施现状及原因分析

首先,在行政指导的理论层面,目前对于行政指导的涵义,理论界可谓众说纷纭。归纳各种观点,对行政指导的认识比较一致的看法主要有两点:一是行政指导是行政主体或者行政机关所作的行政行为;二是行政指导是非强制性的行政行为。然而,对于行政指导是否具有权力性却莫衷一是,理论界和实务界普遍认为,行政指导是一种非权力行为。按照通说,“行政机关的行政活动按是否具有法律上的强制力可以分为两类:一类是权力性的,它以法律上的强制力为后盾,相对人无论是否愿意都必须服从;另一类是非权力性的,这种行政活动没有法律上的强制力,相对人可以接受也可以不接受,行政机关不能因为相对人不接受而实施法律上的强制措施。”对此,最高人民法院的司也有明确规定,旨在强调行政指导所具有的非强制性的属性。然而,通过社会实证分析,由于在现实中行政主体与相对人地位的差异———前者握有权力,而且在资金、知识、信息、人员等方而均占优势,所以极有可能在事实上利用与相对人存在管理与被管理关系产生事实上的强制力,此种情况在“官本位”思想严重且封闭的乡村社会尤其明显。这一存在于行政指导中的强制力,实际上是以传统行政行为所具有的法律强制力为背景的,本质上仍然有别于具有国家强制力和法律拘束力的行政命令。即使在行政指导的发源地日本,近年来该国学者也在反思“非权力性”这一观点。日本的今村成和教授在其《行政法入门》中指出:“说行政指导是非权力性的活动,只不过是从形式方面来讲,……一般来说,行政指导之所以能够发挥作用,是因为其背后有能够发挥强制作用的行政权力间接的控制,那种不问实体的形式的观点,是一种敷衍的观点”。对行政指导权力性的模糊认识,从理论和事务上人为地将行政指导对相对人权益的损害排除在法律救济之外,行政指导的法律救济制度远不完善甚至有的尚处于空白状态的问题尤为突出,不仅受指导方与第三人的合法权益基本上没保障,而且行政指导的绩效也难免大打折扣。目前,在我国广大农村地区,由于传统体制和旧政策的惯性作用,以及基层行政组织能力不足,导致行政指导在行为程序、责任机制以及保障措施等诸方面缺位。加上传统乡土社会“息讼”的传统文化心理,更使得农民在遭受行政指导侵害下无法充分地获得法律救济。

其次,从行政指导的基层实践分析,在宏观层面上,自改革开放以来,乡镇基层行政主体的职权不断扩大,不仅要在农村市场经济发育不完善的情况下,促进和保障农村市场的良性发展,将经济调控作为一项主要职能;而且要在深化新农村建设的过程中,发挥疏导和稳定的作用,把带领农村社会全面发展和消除因城乡二元结构带来的发展失衡问题作为重要任务。例如,控制人口和维护治安成为乡政府必须完成的硬任务。为完成这两大任务,地方政府采取“一票否决制”。在此情形下,基层政府的行政指导异化成行政命令或行政强制也就成为大部分农村地区通行的做法。从中观层面考量,我国行政指导兴起于二十世纪八、九十年代,随着社会主义市场经济体制的确立,行政主体逐渐改变计划经济环境下“命令———服从”的行政模式,在部分行政管理中尝试采用一些比较柔软灵活、不具有强制性的行政指导措施,积极回应经济模式变化下政府公共管理职能的转变。然而,行政指导立法过于抽象,制度设计的缺失使行政指导在基层的实践缺乏必要的指导和保障,造成农村基层行政主体在未真正理解行政指导精神和原则的情况下,假指导之名行强制之实等的现象屡屡发生,缺乏法制约束的行政裁量权滥用进一步缩减行政指导的生存空间。从微观层面而言,正如孟德斯鸠说过,“一切权力都有被滥用的可能。”受计划经济体制的强大惯性的影响,部分基层干部的集权思想和强制命令观念十分严重,在体制转型立法缺位的情况下难以得到相应的约束。本应为农民搭建信息平台,形成市场监督,提供政策引导的行政指导沦为权力寻租的工具,无法还原行政指导在农村市场经济进程中的本来面目。

二、完善我国农村行政指导的对策研究

理论发展和现实需要都呼唤着我国基层行政主体规范使用行政指导,充分发挥农民在新农村建设中的主体性作用,促进农村经济社会的全面发展。然而当前行政指导被异化或滥用的现象要迫切需要构建行政法治下的新农村行政指导法律体系。除有关行政指导的各层次法律性文件以外,行政法治所依据的“法”不仅限于制定法的一些规定,还可对其作广义理解。现在我国依法行政的“法”,从广义上理解则既包括宪法、法律、法规、规章等制定法规范,又应包括一些基本的法理,例如,立法的精神、一般法律原则及人们对法现象所形成的其他普遍共识等,在特殊条件下还包括那些尚未上升为法律规范的国家政策。这是因为基本的法律原理、原则,在法治实践中具有难以替代的最基础且最高度的导向功能。学术界趋向认为,如将‘法’的含义加以适当扩展,把法理或正义等内容纳入进去,这就比传统‘依法办事’的原则更进了一步。日本学者千叶勇夫认为:“行政指导与行政处分不同,前者虽然简便实用,但被滥用的危险性更高。并且许多没有法律授权的行政指导处于无责任、无条件、无形式的状态下,通常的行政救济手段也难以发挥作用,因此作为法的一般原则可以更好的发挥对行政指导的控制和约束机能。”因此,以行政法的基本原则为框架规范行政指导的运作无疑成为新农村建设的当务之急。