三、“大棒”政策

“葫萝卜”政策有效地激励福利享受者外出工作，但是它并不能彻底解决受益者对福利的依赖，于是发达国家采取了比较严厉的措施——“大棒”政策，把受益人“赶出”家门，寻找工作。这些措施包括严格受助条件，出台寻找工作并接受就业机会的法令，以及不服从工作安排的制裁。

1.严格受助条件

社会保障制度建立初期，政府对申请救助的穷人偏重义务而忽视权利，如《济贫法》和《新济贫法》都存在这种问题。20世纪30年代的经济危机促进了西方国家观念彻底更新。在凯恩斯主义的影响下，无论是在大陆欧洲，还是北美，社会保护政策发生了根本转变：(1)由政府出面提供给个人及家庭收入相应的最低收入保障;(2)政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险可能带来的危机;(3)政府保证所有的国民享受尽可能最好的、没有确定上限的社会服务。20世纪50年代英国著名的社会学家和社会政策专家马歇尔全面论述了公民权理论，认为所有拥有完全公民资格的公民都有享受社会服务和社会福利的权利。在这种权利观的引导下，部分国民认为，福利国家基于经济决定因素的社会保障项目具有分离作用，扩大了经济方式和道德方式表现出来的社会差异，社会救助的受益者常常会感到尊严的丧失，虽然他们具有明确界定的获得收益的权利，于是有些国家力主采纳普遍性社会保障原则;还有些国家采取了较狭窄的、更为尊重人的收入检验(即只关注申请者目前的收入，可通过税单获得证实)代替窥探性检验方式(即要求全面出示收入和财产的清单与证据)。

这种普遍福利和宽松条件所带来的弊端早已被人们所认识，因此西方发达国家社会救助体系改革的一个措施便是用“有选择的援助”代替普遍的受惠，责任重心由原来的国家向个人转移。采取的措施主要有：(1)严格身份调查。以前发达国家对残疾人、老年人以及以妇女为主的有孩子的家庭身份调查比较宽松，但是近年来发达国家提高了身份调查标准。例如美国各州政策规定，绝大多数福利接受者被要求出去工作或是接受工作培训，并且只能在一段有限时间内获得收入支持。此后，他们的身份将失效，也就是说，他们不再有资格取得收入支持。除了人数有限的残疾人，新计划极大地提高了低收入人群的工作动机。对残废儿童的定义也更严格了。在以前的定义中，假如小孩的损伤相当于使成人残废那么严重，则他们就被认为是残废的;新定义已经与成人的标准隔绝了联系。现在，假如小孩有“医学上认定的能导致明显的或严重的机能限制的身体或精神损伤”才被认为是残废的。这种变化导致135,000名小孩将不再拥有领额外保障救济金的资格。新西兰通过了新的工作能力评估程序，对疾病救助也予以更加严格的控制。(2)严格收入状况调查。发达国家实施的转移支付被称为“公民权利性拨款计划”，所有符合法律要求的个人均可申请。改革后的美国社会救助规定，符合收入状况调查的家庭在获得一段时间的公民权利性拨款之后将得不到收入支持。(3)附加受助条件。除了加强对社会救助受益者的工作要求之外，一些国家还对受助者增加了其他义务。如美国已经增加了部分群体的受助条件，单身父母要获得全额救助需要履行某些父母的规范(如提供孩子的免疫证明，而且孩子必须有规律地上学。未成年的未婚父母需要与能负责任的成年人居住或在成年人监管下生活，还要参加教育和培训活动)。假如他们没有履行约定，其救助金会被削减至少25%，甚至救助申请可能会被拒绝。另外大部分近期的合法移民在获得国籍前也不拥有获得联邦福利救助的资格 。在德国，寻找收容所的人被排除在主要社会救助项目合格性之外。在芬兰，首次进入劳动力市场在获得劳动力市场支持资格之前必须完成5个月的等待时期(职业教育机构毕业的人除外);而改革前这种等待期是3个月。

2.控制费用增长

社会救助改革的另一个明显趋势是严格控制费用增长，而且这一措施产生了较好的效果。如在美国，费用控制策略已产生了明显的激励作用，迫使各州实行更严格的基金管理。联邦政府已设立了一系列的奖励和制裁措施，目的在于鼓励各州在执行时完成具体的目标，包括享受福利的父母及未婚先孕的青少年的就业率。类似地，“加拿大健康和社会转移支付”(Canada Health and Social Transfer)政策为降低社会救助费用及减少社会福利人员的省份和地区提供一系列的奖励。控制费用增长的措施主要有：(1)降低替代率。在许多国家，找到工作的人收入增加后，其享受的救助金就会减少。加拿大许多省已经降低部分救济金和特殊补助金费用，其他救济金则通过控制费用增长，而后依靠通货膨胀达到缩减的目的，这迫使社会救助享受者在成为受益者之前广泛动用个人资源提高收入水平。在新西兰，新的“公共薪金”已取代了原有的疾病救助金计划，救助标准已降低。在美国，TANF对贫困家庭的援助体系与以前的援助体系有根本区别。在AFDC下，由于公民权利性拨款计划要求对所有符合身份调查和收入调查的人进行收益支付，资金是末端开口的，可以自由调整。因而用于支持穷人的支出并不是直接处于联邦和州政府的控制之下，而是每年都发生变动，这取决于有权享受补助的人数。正因为如此，各州对受助家庭的月平均福利支出极不相同 。这种体制对联邦中央政府和地方州政府的财政都构成了压力。为此联邦政府采取如下措施：①规定联邦每年支出最高限额，并且以州政府对AFDC和JOBS的历史支出为基础配置各州的资金。②管理重心下移至各州。③限制非居民福利支出。④现金补贴只是一种暂时的收入来源，它隐含的意思是，它只为暂时面临财政困难的家庭提供安全网，并且减少受益者对政府转移支付计划的长期依赖。各州为减轻压力也采取了不同的改革措施，部分州减少了救助金数目，还有部分州提出社会救助金随受益时间而下降的计划。加拿大一些省份对市实行定额拨款，以控制市一级的财政支出快速增长。(2)对受益人重新分类。加拿大的一些省为削减受益人数和降低费用，已经采用技术手段把部分特殊受益人划到其他项目中，如一些参加法定外教育的人已经被重新划归到学生救助或学生借款项目中;一些省规定，超过60岁的人被要求从“加拿大养老金计划”(Canada Pension Plan)申请提前退休;一些残疾人已经被重新划归到永久残疾救助项目中。(3)限制时间(time-limited)。美国已通过了TANF，对获得资助的时间有了限制。在新的需要援助的家庭计划的主题中标记了“暂时性”(Temporary)的字眼，先前对未成年子女家庭的资助时间是成年(18岁);而在新的计划中，单身父母在子女未成年前要提供累积60个月的抚养时间，则政府可以将受助时间延长20%。例如，犹他州的受援时间限制为36个月，这个时间限制也可扩大，但不会超过联邦政府规定的60个月;康尼狄克(Conneticut)州对有工作能力的人救助时间限制为21个月，对无工作能力的人则没有时间限制。对单亲父母享受社会救助，则有更严格的时间限制。在接受救助的两年里，单身父母每周至少要工作20小时。在北卡罗莱那州，受益人必须要寻求一份工作(不管是付酬的还是无偿的)，或者在12周内进行短期的上岗培训。食品券的提供也是有时间限制的。18-50岁、有劳动能力、而且没有可依靠的子女的人在每36个月内只能有3个月时间接受食品券，正在工作或者正参加培训计划的人除外。已经参加培训的人以及失业人员有资格获得额外3个月的食品券。