南京国民政府建立之初,面临着繁重的国家整合、维护国家领土完整的任务,在边疆民族地区外有帝国主义国家插手的分裂活动,内有基于军阀混战和各种社会矛盾激化而出现的社会动荡。 下面是边疆民族事务管理机制。

如何选择多民族国家治理之路,有效管理边疆民族事务,对国家整合有着重要的影响。当时,南京国民政府行政能力尚不足以全面管理边疆民族事务,因而以矛盾最突出的边疆民族事务即蒙藏事务为重点,在政府中设置专门机构统筹处理蒙藏事务,其他少数民族事务并未作为边疆民族事务纳入到专门的管理系统,更多的边疆民族事务是与地方事务合二为一,边疆民族事务管理呈现一种被动、逐步扩展关注范围的状态。

初期十年间,南京国民政府在边疆民族事务管理方面基本形成了一套事权分散的边疆民族事务管理机制。从行政管理机构而言,蒙藏委员会是南京国民政府管理蒙藏边疆民族事务的最高机构,但并不统筹管理全国各边疆民族事务。1927年9月,国民党中央特别委员会第一次会议通过的《国民政府组织决议案》中尚未有边疆民族事务管理机构设置的内容。1928年2月4日,国民党第二届中央执行委员会第四次会议通过的《中华民国国民政府组织法》中第七条有蒙藏委员会为国民政府所设职能部门之一的规定。3月3日,国民党中央执行委员会第120次常务会议通过《中华民国政府蒙藏委员会组织大纲》,21日国民党中央政治会议第133次会议修正通过《国民政府蒙藏委员会组织法》,明确规定了蒙藏委员会的行政地位和相关职能:直隶于国民政府,掌理审议关于蒙藏行政事项;规划关于蒙藏之各种兴革事项。蒙藏委员会组织结构简单:委员会由5至7名委员组成,并指定1人为主席;下设秘书、蒙事、藏事三处,各得酌量分科办事,其科长、科员员额由蒙藏委员会呈请国民政府核定。该组织法还规定了蒙藏委员会行政活动的主要内容:每两星期至少开常会一次。需要注意的是,该组织法专门提出“本法称蒙藏者,指未曾改设行省及特别区之蒙古、西藏地方”。(注:《中华民国史档案资料汇编》,第一编政治(五),江苏古籍出版社1994年版,第1页。)显然,此处西藏是指西藏地方,不包括散居于其他省区的藏族;蒙古应指外蒙古,而非已分散于各省或特别区的内蒙古各盟部旗。可是,在实际管理过程中,蒙事则主要以内蒙古各盟旗为对象,西藏地方事务未真正纳入直接管理范围,而其他藏区事务也并未真正排除于蒙藏委员会的关注范围。由此而知,当时国民政府对边疆民族事务管理的基本状态并未统筹考虑,除蒙藏地方以外的其他边疆少数民族事务尚未以边疆民族事务的形式纳入政府管理视线,蒙藏委员会相关职能设计也未覆盖蒙藏以外各边疆民族事务。比如,1928年底,在热河口北、直隶永平的旗民认为旗产久为庄头把持,军阀贪官中饱,请求派员清理时,政府只是令内政部、财政部办理,与蒙藏委员会无涉。