这几年许多人在问：中国的基尼系数已经突破了警戒线(2003年为0146)，城乡差距为世界之最(报道的为3∶1，实际为5∶1或6∶1)，下岗失业人数达2000万人，流动就业人数在1亿人左右。如按世界许多国家的经验，按许多得到公认的理论推断，中国社会将会出现危机。但是，中国却一直保持了社会的整体稳定，即使在经济大起大落、发生通货膨胀、经济过热的情况下，仍能"软着陆"，社会并没有发生大的动荡。这是为什么?显然，这里起作用的原因很多，可做的解释也很多，不能归于一个原因，也不能定于一家之说。但其中，社会保障特别是最低生活保障制度有一份功劳。因为，如果说有些制度在造成富者愈富、穷者愈穷的社会分化，即使社会保险制度也只是达到富者亦(照样)富、穷者亦(仍然)穷的结果，而低保制度针对的对象却十分明确：使贫穷者生活有所改善或能走出贫困。它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。

公共卫生和医疗救助制度对实现底线公平具有关键意义

毋庸赘言，生命权力对每一个人来说具有绝对的优先性。对生命有直接保护作用的因素是：卫生、保健和医疗。在医疗保险的制度框架下，医疗被置于优先地位。研究证明，卫生对人的健康和寿命的影响最大而花费最小。其次是保健，也是花钱少而受益大。以预防为主，搞好公共卫生，对广大人群构成威胁的传染病、流行病、地方病等等就可以减少甚至消除;中华民族健身传统证明，只要具有良好的处世态度、生活方式和饮食习惯，危害大规模群体的疾病，如糖尿病等"富贵病"和艾滋病等病症就可以避免。

这些都可以降低保护生命的社会成本。在卫生保健之后的手段才是医疗。但由于现代医疗技术的发达和医疗费用的提高，只能依据不同情况选择不同的医疗保障制度。从社会医疗保险的情况看，几乎所有实行这项制度的国家包括发达国家都出现巨大的赤字。发展中国家对此只能量力而行。目前，中国正在农村地区试行由中央、地方和个人三方出资以大病统筹为主的合作医疗制度，以及早已开始实行的由政府出资的医疗救助制度，意图都是在目前经济条件下，在医疗方面守住公平的底线，让困难群体能够看得起病。

底线公平对于社会保障制度体系的意义

底线公平对于各项社会保障制度的设计思路都会发生相当的影响。例如，对于养老保障来说，一个老人依靠最低生活保障加上卫生保健和医疗救助，就可以获得最基本的社会保护，这是政府的责任。如果再有企业养老年金和个人养老储蓄，以及有巨大发展余地的社会服务，并且充分发挥家庭的养老功能，那么他就可以保障体面的老年生活。这后一方面，主要是社会组织和个人的责任。

对于失业者来说，依靠最低生活保障加上卫生保健和医疗救助，就可以维持基本生活。

如果辅以积极的就业培训、就业服务和社会互助，他就不仅可以获得体面的生活保障，还可以尽快重新就业。

仅从以上两个方面即可看出，在社会保障制度体系内部有层次的关系，底线公平是基础层次，这是由政府来负责的。其他制度可以置于底线公平的基础之上，这是通过社会、个人并通常可以采取市场机制来实现的。前者属于雪中送炭，是必保的，硬性的;后者属于锦上添花，是灵活的，可调控的。这样，社会保障制度体系就有了一个合理的内部结构，底线公平是这个结构的基础。中国社会科学院社会政策研究中心在2000年以来发表的论文和着作中，提出了"基础整合的社会保障体系"概念和制度框架，此后一直在不断完善这个制度设计，并在大连、延安和杭州等市分别作了相关的社会实验，收到了良好的社会效果，得到了中国政府部门和联合国科教文组织的赞扬。其他一些非政府组织如香港宣明会，在中国大陆建立了数十个扶贫和卫生医疗试验点，也积累了宝贵的经验。

需要说明的是，底线公平概念并不限于社会保障制度本身，其他制度如公共基础教育制度也是体现底线公平的重要制度。限于篇幅，这里暂不论及。

四、底线公平的作用和相关机制

福利国家的社会保障制度大多建立于经济增长较快的时期，一方面，当时对于GDP 与社会保障水平之间的恰当比例关系并没有清楚的认识，对于福利支出的承受能力估计过高，因而它们不是寻找社会保障的底线，而是在不断冲击高线，没有底线公平的概念，反而热衷于比富、夸富，造成社会保障水平居高不下。另一方面，在政党竞选中，社会福利成为拉选票的手段，造成社会福利水平节节攀升。总结以往的经验教训，发展中国家在建立社会保障制度时，要形成一种富有弹性的调节机制：在建立社会保障制度的过程中，这种机制能起到激励作用，推动社会保障制度的发展;在制度建立起来以后，它又能起到约束作用，以便把它限制在一个合理的范围之内。底线公平正是形成这样一个调整机制的基础。

1.底线公平对调节幅度的影响

近年来，国内外学术界对社会保障水平与经济发展水平的相关性、对社会保障支出在财政支出中应占的比例、对税收与社会公平的关系做了一些研究，取得了一批有价值的成果。依据这些成果，我们可以比较科学地掌握对社会保障水平的调节幅度。

从欧洲国家的历史经验看，社会保障支出占GDP 的比重20世纪50年代一般在6-10%之间，平均值接近8%;70年代中期在20%左右;80年代中期在20-30%之间，平均值在24%左右。(见下表)

据杨翠迎、何文炯分析，20世纪50、60年代，欧洲各国社会保障水平与GDP 的比重在10%及其以内时，失业率较低，经济发展速度较快，社会经济处于繁荣稳定状态。到70年代，当社会保障水平所占比重在20%及以上时，各国普遍出现巨额财政赤字、失业人口增多、企业竞争力下降、劳动者积极性锐减等问题，发生了社会保障危机。这样看来，10%应为社会保障(占GDP )的适当水平。此说不管准确与否，总算是一种规律性的认识，应予重视。但各国发展情况不同，发展阶段不同。以欧洲国家来说，10%的水平仅存在于工业化高速发展时期，而在工业化基本完成以后，经济发展速度普遍较慢，社会保障水平已稳定在20-30%之间。尽管此时普遍进行了社会保障制度改革，但比重已不可能回落到10%左右了。那么，在工业化完成以后的适宜水平应该是多少?所以，虽然在理论上应该存在一个社会保障的适宜性水平，但在工业化发展时期和工业化完成以后，这个水平可能差别很大。

引入底线公平概念有可能改善这种情况。底线公平所关涉到的社会保障支出是社会保障总支出的一部分，这部分支出有什么特点呢?主要是比较稳定。低保水平虽应随着经济发展而有所提高，但既然是最低生活保障，它的水平波动主要受物价因素影响，提高的幅度应该是很有限的，否则就不是最低生活保障了。不管经济水平多高多快，得大病重病的人数总是有限的，这个比例不太可能随着经济发展水平的提高而提高。它不同于门诊医疗，门诊医疗中的许多所谓富贵病(如高血压、糖尿病等)是随着经济水平的提高而有明显增长的。所以比较而言，底线公平的社会保障支出虽也与经济水平相关，但相关性不够灵敏、不够直接，因而比较稳定。可预测、可控制性也就较强。从理论上说，底线公平的社会保障支出，在计算上不应有太大的困难，只是因为我们这方面的制度还没有完全建立起来，尤其是在广大农村还存在着较大的制度空白。因此，对这部分支出我们只能去估计，而拿不出实际的数据。

穆怀中按照人口结构理论和柯布-道格拉斯生产函数构建了适度社会保障水平测定模型：

底线公平与对社会保障增长速度的调控

与社会保障的增长幅度相区别，社会保障的增长速度的调节也有特殊的困难。通常总是讲，社会保障的增长率要与经济发展的增长率相一致。但实际上却往往正好相反：当经济增长速度加快时，失业率就低，公众的预期就好，投资于扩大再生产的回报率就高，因而社会保障的增长反而较慢;越是当经济增长缓慢时，失业问题可能越严重，或者有严重的通货膨胀，对社会保障的需求趋于强烈，政府为了稳定社会，可能加大对社会保障的支出。

不管是正向调节还是反向调节，理想的状态是社会保障支出增长率与GDP 增长率之比为1.中国经济正处于转型时期，从发展阶段说，大约相当于工业化的中期，而社会保障制度则处于快速发展时期。由于中国人口总量大，转型成本巨大，对社会保障的需求也很大。1992-2001年间，我国的社会保障平均年增长率相当于GDP 平均年增长率的1.46倍，总体增长速度偏快。其中，城市社会保障水平提高更快，有的年份，如1992年城市社会保障费用支出比1991年增长了85.8%.这种情况在中国目前的发展阶段事实上很难避免。如何调控社会保障总体支出水平使之接近理想状态?从底线公平的角度看，就是在社会保障总支出增长水平相当于经济增长水平的前提下，改变社会保障不同项目的优先增长顺序。事实上，我们过去对社会保障项目的出台顺序重视不够，往往是基础性项目还没出来，枝节性项目先出台了或者造成部分重叠，或者造成部分冲突。目前的优先顺序拟可调整为：抑制养老金的增长速度，加大最低生活保障金的财政支付力度;总体抑制医疗费用过快上涨，但适度增加对大病补助的财政支持;抑制对高等教育的财政支持，增加对公共基础教育的财政支持，尤其是加大对中西部农村和进城农民工子女义务教育的支持力度。

3.底线公平与社会保障多元主体的协调

调控增长幅度，调控增长速度，都是一些理性的目标，其中也许包含了一些规律性的认识，但关键是由谁来调控。社会保障发展本身是刚性的，如果调控者又只是政府，而政府的调控行为又是刚性的，那么柔性的调节机制还是体现不出来。引入底线公平概念的重要作用就是要把社会保障的刚性部分限定在一个范围内，让出更大的部分给柔性机制的发展留出空间：激励和支持非政府组织、企业、社区、家庭和个人在社会保障中担当重要角色，实现社会保障主体多元化。这些多元主体的共同特点，是花自己的钱办个人、家庭、社区和社会的事。花钱心痛，而不像那些不负责任的政府那样，是慷公共资源之慨。

非政府的社会保障主体的预算是硬的，而机制是软的，可调性很强。中国的社会保障制度建设不能只走政府办社会保险这一座独木桥，而要走多元主体协调互动的路，一旦非政府的保障主体形成了自己的活动空间，政府即使想拉选票，其活动空间也有限，再想侵入非政府保障主体的活动空间会受到强烈的反弹和限制。这样，某种健康的调节机制就可能形成。

具体地说，这里包括以下几个机制：

第一，责任共担和责任分担的协调机制。社会保险的基本原理就是责任共担，覆盖面越大，参保人数越多，缴费率越高，社会保险的抗风险能力就越强。但是，如果缴费和给付脱节，甚至为了追求公平而实行无差别发放，那就要求参保人必须有很高的责任共担意识，甚至是理想的社会责任承担者。否则的话，人人希望多索取，人人只想少缴费，甚至逃避缴费，那就成了酿成危机的根源。为避免出现这种情况，就必须寻求责任共担与责任分担的平衡。

经验表明，划分责任共担和责任分担的界线是非常困难的，特别是中国，在长期的计划经济条件下，实行国家保障模式，国家在实行低工资制度的同时，也就承诺了对个人养老、医疗等的保障责任。在实行市场经济以后，历史的惯性仍然延续下来：老一代要求对他们有所补偿，新一代又不愿承担既为老一代缴费又为自己积累的"双重责任".国家为了推行改革，为了社会稳定，对下岗职工承诺"三条保障线"，对离退休职工承诺养老金"足额发放"，对低保对象承诺"应保尽保"，对社保基金承诺国家"财政兜底".话说得很满，大包大揽。