企业见状，乐得趁机往后缩，逃避缴费，致使企业年金制度建设进展迟缓;非政府组织想参与进来也难以插手;个人则埋怨"改革就是要个人缴费".如此一来，事情竟成了这个样子：好像所有人都不欠国家的，只有国家欠每一个人的。这样的责任结构就有很大的问题了。在这种责任结构基础上建立起来的社会保障制度必将是世界上最刚性的，也就是可持续性最差的，一旦政府治理体系出现问题，它就只剩下走向危机之一途了。

到底哪些责任要共担，哪些要分担?在一项制度中哪些属于责任共担部分，哪些属于分担部分?从不同的利益权衡和观察视角看，有不同的分法。"底线公平"概念提供了一个明确的界限：底线及其以下部分是政府的责任，同时也是全社会人人都要共担的责任，这是没有选择余地的，通常是法定的、强制的;底线以上的部分，企业负企业的责任，个人和家庭以及非政府组织等也要各负其责。给与自主选择的权利，同时也就等于承担相应责任的义务。

政府的责任主要是监督和宏观控制。不过，这里所说的分担并不是绝对的。有的要个人和企业共担，有的要个人和非政府组织共担，而在社会保险中仍然存在必要的共担部分，即使在底线以上部分也有共担的问题，只不过其强制的程度不同于底线以下的部分。尽管如此，加入个人和家庭的选择自由和责任，加入市场因素，加入非政府组织的作用，也就是加入了柔性机制。

第二，激励和约束的互补机制。在缴费和给付的关系上存在一个固有矛盾：越是缴费能力强的，参保积极性可能越低。对于巨富者来说，不参加养老保险，晚年生活也可无虞;不参加医疗保险，照样看得起病，而且可以自由选择医院和医生。而越是贫者、病者、老者、失业者参保积极性越高，缴费能力却低。如不跟进必要的激励和约束机制，社保基金的入不敷出必成定局。

这里的问题可以看作是一个逆向选择问题。如果社会保障的参保人只限定为中上收入者，那么按他们的缴费能力是可以保证保障基金的可持续性的。但这样一来，也就不是什么社会保障，不过是搞了一个富人俱乐部。如果参保人只限定为中下收入者，那么保障能力低到连起码的生活需要都难以满足的地步，这样一来，费用倒是节省了，但不过是搞了一个穷人互助社。所以，所谓社会保障制度的激励和约束问题，归根到底是一个社会公平度的问题，是一个阶层关系问题：在多大程度上让中上收入阶层的人自愿去解决中下收入阶层的基本生活需要。而这个问题正是社会保障制度的关键和精髓。在以往的文献中，在以往的实践中，人们创造出了许多激励方法和约束手段，法律的、经济的、道德的等等，而社会政策的实质就在于如何去选择。

什么是激励和约束的均衡点?这要看是实行什么样的社会政策。换言之，在不同的政策倾向下，选择可能非常不同。实行"收入均等化"政策的北欧国家，平均税率很高，但低收入阶层的缴税率仅在3-6%，而高收入阶层的缴税率却在40%左右，可见调节力度是很大的。与此相反的政策取向自然也可以找到理论根据。例如，信息经济学就证明，由于信息的不对称，最高收入的边际税率应该为零，也就是对最高能力的人的边际收入应该不征税。只有这样，政府才可以得到最大税收(张维迎，1997)。可见，对于缴费和给付到底实行什么样的激励和约束，实际上取决于政策选择。

底线公平是为在中国当前情况下，寻找适当的激励和约束提供一个均衡点。它提示，底线以下和以上部分，在激励和约束的强度、方式和方法上，应该有明显的区别。

首先，应加大对高收入阶层缴费的激励力度，以优先满足最低收入阶层的底线公平以下的基本需求。这可以明显地提高社会公平度。因为中国目前税收制度的局限性，中等甚至中下收入阶层是纳税的主体，高收入阶层特别是巨富阶层对于缓解贫困、救济弱势群体的作用并不明显。而对高收入阶层的缴费激励主要不是方法问题(这方面的方法多得很)，而是政策偏向导致了激励不足。事实上，例如引导高收入阶层为贫困阶层建立救济基金，可以有效地改善富人们的社会形象，从长远看他们也可以有较好的收益预期。

其次，应对财政兜底之类的政府行为有较强的约束，这往往是混淆了政策性行为和制度性行为的结果。对下岗职工的生活保障属政策性行为，养老金的发放属制度性行为。动辄财政兜底，制度不能独立运行，何来可持续能力?

第三，对养老保险待遇和失业保险待遇的适当约束是国际趋势。中国是老龄人口大国，又是就业竞争激烈的发展中国家，不宜过分提倡养老社会化，而应尽量保持家庭的养老功能;不宜鼓励企业把失业包袱甩给社会，社会在哪里?在社会组织没有发育之前，所谓社会化其实还是"政府化".

第四，需求与供给的平衡机制。这也是一个老问题，并且可能是一个永远不可能得到最终解决的老问题，这里也只限于讨论底线公平对于解决这个问题的作用。有两个问题需要区别开：一是需求与供给谁决定谁，何者处于优先考虑的地位;二是前边提到的那个难题：越是经济不景气、供给能力弱时，社会保障的需求越强烈;而在经济增长强劲时，社会保障需求增长倒可能趋缓。那么，如何调节才是适当的?

对于前一个问题，社会民主主义倾向于需求决定论，社会保障需求被它称为基本****，当然决定供给。例如在斯堪的纳维亚国家，虽然高福利导致财政巨大赤字，但社会需求的决定地位仍不可撼动。在瑞典，人们就缩减福利开支争论了20年，但福利水平并没有降下来，福利支出在GDP 中的比例虽然有所下降，但也只下降了百分之一(景天魁，2002)。在芬兰，也曾有过要求减少税收的呼声，但要减少税收就要相应地降低福利水平，政府为此搞了公民投票，结果多数人还是赞成宁肯多缴税，也要维持现有的福利水平(Hietaniemi，2002)。

而自由主义和保守主义则主张供给决定需求，从画在华盛顿饭店餐巾纸上的"拉弗曲线"，到美国里根政府和英国撒切尔政府削减福利开支计划，都对这种主张做了或则抽象或则具体的说明。但对社会保障制度而言，需求和供给之间的决定关系并不是非此即彼的。底线公平概念在这个问题上的贡献在于：它使两种决定关系在同一个制度的不同层面可以共存，并且相互补充：在底线以下部分，需求决定供给;在底线以上部分，在一般情况下，可以让供给决定需求。底线以下的需求可以由前述模型(2)确定。由于底线公平的社会保障支出(Ba)只是社会保障总支出(Sa)的很小一部分(Sa的绝大部分由养老金和医疗开支组成)，即使将来在农村普遍推行最低生活保障制度，Ba在Sa中所占比重也不会太大。底线以上部分可以从模型(1)中求得。如按穆怀中的测算，目前中国的社会保障适度水平(S )应在10.06-11.93之间，那么底线以上社会保障支出(Sa -Ba )的供给也就应控制在模型(1)和(2)所确定的限度之内。

对于后一个问题，底线公平也可以起到稳定和平衡的作用：由于Ba较少受经济状况好坏的影响，而(Sa -Ba )又主要受个人和家庭、企业和非政府组织等等的制约，预算约束比较硬，这就有可能使得社会保障的总支出水平不论在经济快速增长期还是在经济增长趋缓或负增长期，都能相对地在一个合理的幅度内浮动，总体上保持一个比较平稳的水平。这样，社会保障的支出既可能不成为引发经济危机的原因，由其他原因形成的经济危机也可能不至于把社会保障制度拖入难以维持的境地。这项制度的可持续性自然就大大增强了。当然，这是一个很复杂的问题，还需结合具体条件做进一步的研究。

五、建议和结论

提出"底线公平"概念，就是为了确立社会公平的基点，明确政府责任的"边界";寻找全社会可以共同接受和维护的价值基础，确定当前实际可以达到的起码的公平。

从底线公平出发，前面已随文提出相关建议，这里再补充几点：1.当前社会保障制度建设的重点应放在进一步完善调节机制上，特别是在面对社会保险的扩面、扩项压力的情况下，更应该明确地把机制建设放在首位。特别是要清醒地把握需求与供给的平衡，在大力推进社会保障制度建设的同时，防止社会保障支出总水平在短时间内增长过快。应进一步完善责任共担和责任分担的机制，并适当掌握激励和约束的强度。2.目前社会保障制度存在的主要问题是制度结构不合理，其中最主要的是城乡二元体制。这与底线公平的关系最大。建议尽快在农村普遍建立最低生活保障制度。3.在中国这样一个其长远发展主要靠提升人力资本，而又因存在严重的地区差别等原因，致使公共基础教育难以确保的情况下，政府应将公共基础教育纳入社会保障范围之内。这不仅事关底线公平，更关乎国家前途。

总而言之，中国社会保障制度建设，只有确立适当的理念，形成一套完备的刚柔相济、协调互补的调节机制，并适时调整制度建设的重点和顺序，才可能增强可持续性，为这项事业开辟乐观的前景。但这无论在学术研究上还是在政策实践上，都还有大量艰巨的工作要做。

参考文献：

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Hietaniemi，Marjukka 2002，The Finnish Pension System in Brief .

Leibfried ，Stephan &Paul Pierson 1995，European Social Policy，THE BROOKINGSINSTITUTION Washington，D.C.

以上就是关于底线公平与社会保障的柔性调节的全部内容，希望给予大家帮助。

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