三、坚持公平原则，加快社会保障制度改革

(一)加快建立公共财政制度，完善转移支付机制

随着我国经济的快速增长和国家财力的不断增强，各级财政对劳动和社会保障事业投入也逐年增加。“十五”时期，全国财政用于就业和社会保障方面的支出年均增长16.3%，占总支出的比重也提高到2005年的11%。其中，中央财政对基本养老保险基金的补助支出从1998年的20亿元增加到2005年的545亿元，累计达到2826亿元。2003～2005年，中央财政在每年保持国有企业下岗职工基本生活保障补助资金100亿元规模不变的基础上，3年共安排再就业资金239亿元。但是，我们也应该看到，我国当前经济正处于转型期，公众对社会保障的需求日益强烈，相比之下，公共财政在社会保障制度中的作用远未充分发挥出来，各级财政对社会保障的投入还远不能满足实际需求，而征缴模式的落后进一步扩大了资金的缺口，个人账户空转，收不抵支的现象比较严重。按照有关方面的计算，在现行的缴费比例下，如果按完全预筹积累计算，中国的养老基金缺口大约为2～3万亿元左右，按照世界银行的测算，中国养老保险形成债务约达3万亿元。由此可以看出，目前我国的社会保障体系还很不完善，具体体现在经常性财政投入尚未建立起来，特别是由于缺乏立法约束，导致财政对于社会保障投入带有明显的随意性。为此，政府要进一步深化财税体制改革，加快公共财政体系建设。加强财政支出结构调整的力度，提高社会保障支出在一般性转移支付中的规模和比例，提高财政对老少边穷地区社会保障的转移支付力度，为社会保障制度改革提供稳定的资金支持，防止由于地方经济发展水平不同导致改革的地区差距进一步扩大，造成新的不公平。

(二)建立弹性保障支付机制，加大社会保障再分配调节力度

社会保障是对国民收入进行再分配的重要机制，对维护社会公平发挥着十分重要的作用。市场机制追求效率，社会保障则应更加注重公平。市场机制的效率优势充分发挥，创造出更多的财富，社会保障才有物质基础;通过社会保障有效地实施再分配，使人民群众尤其是低收入群体都能分享经济社会发展成果，构建共同的社会利益基础，才有利于化解社会矛盾，实现社会和谐，为经济的进一步发展创造条件。在每一个社会中，总会存在一部分人因各种原因缺乏或丧失劳动能力，或在市场竞争中遭遇失败而暂时或永久失去收入来源，生活陷入困境。而在我国现有的分配原则中，不管是实行“不劳动者不得食”的分配原则，还是实行“劳动、资本、技术和管理等按贡献参与收入分配”的原则，这些社会通用的分配原则都是不适用于他们的。此时，政府必须承担起保障这一部分人基本生活需要的义务，对其给予必要的救济和帮助，使他们同其他公民一样也能分享到经济社会发展的成果。因此，我国应改变目前按人头实施保障的传统做法，建立起与经济发展和个人收入水平反向关联的弹性保障支付机制。这就要求社会保障体系逐渐向低收入人群转移，而对于自我保障能力很强的人，则应减少社会保障投入，以减少目前的倒挂现象，使社会保障资源得到充分利用。政府通过社会保障，针对不同类型的低收入者(包括无收入者)采取不同的办法增加他们的收入，保障他们的基本生活需要，帮助他们走出困境，这就在一定程度上缓解了社会成员之间因收入差距悬殊而导致的宏观层次的分配不公。

(三)完善面向弱势群体的社会保障制度

对社会保障整体而言，具体到社会保障资源分配，政府有责任对在实施社会保障过程中形成的弱势群体进行必要的补偿。弱势群体补偿机制原则就是从弱势群体的特殊地位、视角来看问题、分析问题，以是否能够满足这一不利阶层的社会保障利益为标准来确定社会保障的分配。弱势群体补偿机制的实质不是平等分配社会保障资源，而是向着有利于弱势群体的方向去倾斜，以此来减少弱势群体或不利群体在享受社会保障权益方面的不公平，进而促进社会的公平。

积极推进农村社会保障制度建设。对农村社会保障问题的忽视，是长期以来社会保障改革的一大失误。城乡居民差距的扩大化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险与社会风险的积累。农村社会保障制度建设，应当以农村最低生活保障制度的确立为基础，积极谋求建立城乡一体的最低生活保障制度;进一步完善新型农村合作医疗制度，加快其在全国的推广工作;积极探索符合中国国情的农村养老保险制度，可以借鉴新农合的相关经验，先以市县为试点，以中央财政和地方财政共同负担的方式，建立地方性养老保险体制，然后再逐渐向全国推广。在农村社会保障制度建设方面，我们应当对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在农村还无法发挥很大作用具有清醒的认识，政府应当担负起建设农村社会保障体系的主要责任。

2.建立面向农民工的社会保障制度。农民工流动性强，非正规就业者多，根据农民工的需求和目前的条件，不能简单地用同一种社会保障来覆盖，应当按照分类、分层保障的原则来提供社会保障，或者在基础部分统一而在补充部分体现差别性。一元化的制度安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，但当前仍需将多元化制度作为过渡，这既能减少改革的阻力和成本，又不会偏离一元化的目标。在现阶段，建立农民工社会保障制度，可以先从以下几个方面着手：(1)建立农民工工伤保险制度，与城市工伤保险制度并轨，并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者。(2)尽快建立面向农民工的大病或疾病住院保障机制，并建立紧急救助制度，以帮助他们解决因遭遇天灾****、合法权益受损或遭遇不公平待遇时农民工家庭和个人遇到的各种困难。(3)对于养老保险，可以根据制度多元化的原则加以灵活运用。如农民工在参加城市养老保险社会统筹后，如与用人单位终止;解除劳动关系，经本人和用工单位同意后，可一次性领取个人已缴纳的那部分养老保险金，并终止其养老保险关系;或是建立类似于医疗保险卡的个人账户，农民工流动到哪里，养老保险就可以续接到哪里;或是实现城乡可以对接的养老保险制度，以保证那些在城市工作若干年后又返乡为农的农民工的合法权益。

(四)以养老保险和医疗保险为突破口，扩大社会保险的覆盖面

构建和谐社会所面临的巨大压力之一就是由于人口老龄化提前到来所带来的压力。能否顺利化解这种压力，保证经济持续快速平稳发展，直接取决于相关的老年保障制度安排与政策措施。

必须大力发展社会养老。我国现行养老方式包括社会养老、家庭养老和老年人养老三部分，是结构性养老。这是社会经济发展到一定历史阶段的产物，是适合目前我国的基本国情的。然而必须看到，随着市场经济的发展，人们的价值取向和道德观念日趋多元化，独生子女群体的成长，家庭子女养老功能逐渐弱化;老年人的劳动自养，也因年龄和健康状况限制难以为继。因而未来养老保障体系的构建，必须大力发展社会养老。一是建立全国统一的养老保险制度，打破单位性质、身份限制，扫除养老保险关系转移难的制度障碍，使得社会各阶层、各地区相互开放、平等进入;二是扩大养老保险制度的覆盖面，大力提高非公有制企业和农民工的参保率;三是规范发展企业年金制度，提高养老保险水平;四是积极探索农村社会保险，积极推进农村养老保险;五是动员社会各方力量，尤其是非营利性组织的力量，由政府搭台，非营利组织唱戏，大力发展社会福利事业，这在南方一些城市已经取得了不错的效果，应该积极向全国推广。

2.政府应加大对农村医疗卫生事业的投入。现阶段我国医疗资源城乡分配不公平问题比较突出。由于社会医疗保险投保政策的原因，使得绝大部分农民沦为自费医疗的群体，农村缺医少药已经成为农村致贫、返贫的最重要的原因。解决“看病难、看病贵”难题关乎国计民生。城乡医疗分配不公，农民没有享受到最基本的国家医疗卫生福利。政府应加大农村医疗卫生资金投入，拨专款用于乡镇卫生院、县防疫站、县妇幼保健院的农村卫生三项建设，加大卫生扶贫力度;从源头上解决药品价格虚高问题，提升医疗技术劳务价格，加强对医疗机构的监管;积极扶植发展城乡民营医疗机构，加强指导和法规监管，在城乡范围内尽快建立起完备的医疗保险体系。

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