本文讲述了关于底线公平与社会保障的柔性调节的内容，供大家参考，接下来赶快仔细阅读下吧。

一、引言

曾几何时，福利国家以其高水平、广覆盖、无差别的 社会 保障制度而炫耀于世。然而进入20世纪70年代，它们就陆续陷入了支付危机;80年代则纷纷进行改革。症结何在?是保障水平太高，降不下来?是覆盖面太大，缩小不了?是公平度太强，以至于无差别发放?这些基于基本****的 问题 ，不容漠视。

其实问题的症结在于制度的刚性：其制度的建立过程是保障范围越来越大，保障项目越来越多，保障水平越来越高，这是一个普遍的、几乎不可逆转的 发展 趋势。这个趋势的必然结果是高福利逐渐达到国家财政难以支撑的程度，整个社会激励不足，发展趋缓。而此时，任何想要降低和缩小福利的努力都难以实行，如果硬要实行，就会引发社会不满和不稳。近几十年，人们在不断反思这项制度，有些国家还在政策上采取了一些应对措施，但问题并没有得到真正解决。在世界各地，尽管人们创造了不同的社会保障制度模式，但这种制度刚性却似乎是它所固有的。这项制度是否必然或迟或早、或快或慢地走向危机?它能否在社会还需要这项制度的时候继续存在，也就是社会保障制度的可持续性问题，引起了全社会的普遍关注。

最近，王诚在 研究 社会保障制度发展的长远趋势问题时，提出了"生命周期假说"，即各种社会保障制度形式必须经历产生、成长、高峰、衰退和消亡这5个阶段。

抽象地讲，任何事物都有类似的阶段。但如能找出不同阶段的特征和条件，将有助于我们实现建立这项制度时所预期的目的。正如虽然人人难免一死，但世世代代的人们还是不惜代价地投入卫生保健事业、发展医疗技术。对于社会保障制度来说，它的崩溃容易引起 经济 危机、社会动荡，使那些无力自救的贫者、老者、病残者、失业者以及所有原本只有依靠社会保障才能维持体面生活的人们陷入痛苦的深渊。竭力避免这种灾难，是人类良知不容推卸的责任。

理想的情况是：在人们还需要这项制度时，它能够继续存在;在人们准备好了条件时，它能够过渡到一项可以取代现行制度的更高级的制度。社会保障制度的这种可持续性和可过渡性是否可能?笔者认为，如要可能，关键在于解决它的制度刚性问题，使之增加一些柔性的调节机制。

事实上，最近20年来，无论是原有社会保障制度的改革，还是新的社会保障模式的探索，无论是学术研究还是制度建议，都在一定程度上自觉或不自觉地触及到了制度刚性问题。如艾斯平-安德森1990年出版的《福利资本主义的三个世界》一书，被称为"重新考虑福利模式的开始"(艾斯平-安德森，2003P1990);吉登斯在论述"第三条道路"时提到的"积极的福利社会"(吉登斯，2000P1999)，全面描述了从福利国家转型为"福利社会"的政策纲要。 中国 学者中，周弘1996年发表的论文就讨论了供给与需求的关系、社会行政的效率、私营福利的作用等问题。看来，对制度或机制的讨论，不能仅仅就制度论制度，就机制论机制，还必须明确它们背后的含义以及对它们的改革和重建依据。否则，这种改革和重建就难免过分受到一时的 政治 倾向、价值偏好和经济形势的左右，没有一个长远的、明确的目标和准绳，出现过多的短期行为。

上述问题的存在表明：以往建立的社会保障制度在基本理念上是比较含糊的;在制度设计上是存在缺陷的。那么，能否提出比较明确的概念，作为具有可持续性的社会保障制度的理念基础?能否设计某种机制，使得过于刚性的社会保障制度能够具备柔性的自我调节能力?

当前，中国正在加速建立和完善社会保障制度，一方面对原有的、建立在计划经济体制基础上的社会保障制度进行根本的改革;另一方面，也在探讨如何建立适应市场经济体制要求的社会保障制度问题。西方国家的社会保障制度改革经验已经证明，要想在已经定型了的刚性制度中植入柔性机制，具有相当的难度且成本很高。中国的社会保障制度尚在建设过程之中，如能及早解决机制问题，将有利于保证这项制度的健康和可持续发展。而在当前，面对下岗失业、农民工权益、 农村 庞大群体的社会保障等压力，政府极力扩大社会保障的覆盖面，但同时养老金却出现了赤字，财政全额拨款的低保金连年翻番，如不警觉，社会保障危机大有提前不期而至的危险。在这种情况下，探讨这项制度的理念基础和内在机制问题具有紧迫的意义。

本文的基本思路是：提出"底线公平"概念，以"底线公平"为基础探讨社会保障制度的内在调节机制，并对制度设计提出一些建议。

二、底线公平的概念

2003年中国大陆人均GDP 首次达到1000美元，标志着中国的经济和社会发展进入了一个新阶段。

在这个阶段，人与人之间的收入差距明显拉大，社会分化加剧，形成不同的利益集团，利益集团之间的矛盾和冲突极易引发社会动荡。因此，在这一阶段，对公平的社会诉求将会明显增强，从而成为社会保障加速发展的推动力。在这种情况下，处理好公平和效率的关系十分重要。如果不实现必要的社会公平，社会动荡会破坏经济发展的社会环境;如果不保持一定的效率，经济发展又可能陷入停滞。那么，什么样的公平概念适合这一阶段的需要?如何确定与经济和社会条件相适应的社会公平水平?如果对此不予明确，随着人均GDP 的上升，社会的消费结构也将从温饱型向发展型和享受型转变。对社会公平的要求将越来越高，推动社会保障的水平节节攀升，直到走上高福利的道路。

社会保障制度问题，是公平与效率的关系发生激烈争论的焦点之一。但总的看，除了极少数如哈耶克那样的新自由主义经济学家会坚持扞卫市场自由而否定政府干预，坚持个人自由绝对化而否定"社会公正"，坚持"社会公正"只是一个"幻象"、一个"梦魔"这样一种极端观点以外，大多数人都认为社会公正应该成为一个社会所追求的目标。人们普遍接受的政策是，随着经济的发展，由政府对国民收入实行"二次分配"，借以实现"公平分配"，亦即主要在经济意义上的公平。而在"二次分配"中，社会保障制度又是一个得到普遍认可的制度。因此，人们 自然 而然地认为社会保障制度的理念基础就是社会公平。

作为社会保障制度理念基础的社会公平，它的具体含义是什么?众所周知，对于每个个人而言，对什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人利益受损，得益者认为公平的，受损者可能认为不公平;即使在得益者中，得益多者认为公平，得益少者也可能认为不公平。在这种情况下，通常选择的办法是所谓"民主"原则，多数人认为公平就是公平，从而否定了少数人认为的不公平。这就是所谓的"多数人的暴政".所以严格来说，社会保障制度所依赖的公平原则，不是在个人意义上的公平，而是社会意义上的公平，即"社会公平".所谓社会公平，是社会为了实现已经确定的目标(例如保证社会的正常运行、社会可持续发展等)而制定一系列规定，这些规定得到执行，目标实现了，就实现了社会公平。这样一来，在社会公平面前，本来是个人之间的利益损益关系，就转化为责任和权利的关系，即：个人不管损益多少，在社会意义上都是应尽的责任;个人不管受益多少，在社会意义上都是应得的权利。这样，个人之间扯不清的利益关系，就转化为社会规定了的利益和责任关系。社会保障制度就建立在权利和责任(义务)的关系之上。

"底线公平"虽然最终要落实到每个人的实际利益上，但它直接处理的并不是个人与个人之间的关系，而是社会与个人之间的关系(权利与责任)、政府与社会和个人之间的关系。

也就是说，它是全社会除去个人之间的差异之外，共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分——起码必备的部分，其基本权利必不可少的部分。一个公民如果缺少了这一部分，那就保证不了生存，保证不了温饱，保证不了为谋生所必须的基本条件。因此需要社会和政府来提供这种保障。

所有公民在这条底线面前所具有的权利的一致性，就是"底线公平"。

"底线公平"不能说是最低水平的社会保障。底线公平是指社会保障制度和项目中，有些是起码的、不可缺少的，这些制度和项目可能意味着较低的保障水平，但也可能保障水平并不低。总之，"底线公平"不是就保障水平高低的意义而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义而言的，它是责任的"底线".在这条底线以上或以外的部分可以是由市场、 企业 和社会组织，甚至由个人去承担的，是灵活的、反映差别的部分。

底线公平是否牺牲效率?在公平与效率的关系上，通常认为差别性是对应效率的，一致性是对应公平的。但是"对应"并不是"等同".合理的差别就是公平，这已被罗尔斯(JohnRawls )所证明(罗尔斯，1988P1971)。同样，一致也不只是意味着公平，它在一定情况下也会带来效率，而不仅仅是产生效率的外部条件，这也是我们希望证明的(景天魁，2004)。

所以，底线公平并不牺牲效率，毋宁说它是实现效率的必要条件。 三、底线公平的制度含义

底线公平概念不仅有制度含义，还有 政治 含义和文化含义。本文只讨论它的制度含义。

那么，"底线公平"所包含的制度性 内容 是什么?第一，最低生活保障;第二，公共卫生和大病医疗救助;第三，公共基础 教育 (义务教育)。

为什么底线公平的制度含义主要指这三项?它们与其他 社会 保障制度是什么关系?依据底线公平能够形成激励与约束相平衡的调节机制吗?为了回答这些 问题 ，我们有必要讨论以下几个关系：在社会保障制度中，低保制度和社会保险的关系;在社会保险制度中，医疗保险与其他保险之间的关系;社会保障制度的合理结构问题。

1.最低生活保障制度具有底线公平的意义

关于社会保障制度的 发展 过程，有一种已被普遍接受的观点，就是"阶段论"，即认为社会救助制度和社会保险制度虽可同时存在，但他们标志着两个不同的 历史 阶段：前一阶段以社会救助制度为主，后一阶段以社会保险制度为主，而 现代 社会保障制度是以社会保险为基础的。或者说，从社会救助制度发展到社会保险制度，标志着现代社会保障制度的形成。

这个观点基本符合社会保障制度演变的历史事实，特别是依据了欧美国家社会保障制度的现成经验，就此而言，无可非议。现在的问题不在于是否承认这个历史事实，而在于如何解读它。解读有两种：一是学理意义上的解读;一是时空结构差异意义上的解读。从学理意义上，我们承认社会保险制度的合理性;但从时空结构的意义上，我们必须对 中国 社会和西方社会的差异性有足够的估计。

发达国家的社会保险制度要求的社会成本太高。(1)要求个人收入比较透明，监督比较容易。(2)要求税收体系比较健全，公民纳税意识强。最近日本爆出的社会保险危机令人瞩目，据统计，37%的日本人 目前 没有按照 法律 规定缴纳养老保险金，其中，20-29岁的青年人中，有50%以上拒绝缴纳保险金，高达1/3以上的政府要员也欠交保险金，其中竟包括首相和各部大臣。(3)要求 经济 持续稳定增长。

欧洲国家的高福利主要是由于20世纪70年代完成 工业 化后，经济水平较高，因而对经济的支撑能力估计过高。1974-1975年发生的经济危机，使经济出现负增长，社会保障水平却由于刚性作用而继续正增长，从而导致了社会保障制度危机。如联邦德国的经济增长率由1973年的4.8%突降为1974年的-0.1%，1975年的-1.3%，而同期社会保障水平增长率却由112%上升为1.9%和3.8%.法国和英国也发生了类似情况。这说明社会保险制度会起到放大和加剧经济危机，并延长经济衰退期的作用，这是发展中国家必须警惕的。(4)福利国家在推进社会保险制度时，经济全球化的程度并不高，而现在资本在世界范围内的流动极为容易，这给高税收制度的维持和发展中国家税收水平的提高带来了困难。中国的社会经济条件难以支付以上社会成本。经验已经证明，在中国全面推行社会保险遇到了很大困难。

虽然政府经过长达20年的努力，到目前为止社会保险制度也仅能覆盖10%的总人口(参加养老保险的有1.2亿人，参加医疗保险的有1亿人)，这两年大力"扩面"，但速度不快，其原因应从制度上做根本的反思。

中国的社会保障制度应以最低生活保障制度为基础。因为这项制度被实践证明是花钱最少、效益最好的社会保障制度。近几年，中国政府加快最低生活保障制度的建设，保障对象和资金规模连年翻番：从2001年开始，中央财政承担当年最低生活保障支出42亿元中的23亿元，约占55%，其余由地方财政配套支出。自此以后，中央财政低保金支出连年翻番，2003年纳入低保的人数已达2246万人，各级财政支出低保资金151亿元，其中仅中央财政就支出92亿元。

这几年许多人在问：中国的基尼系数已经突破了警戒线(2003年为0146)，城乡差距为世界之最(报道的为3∶1，实际为5∶1或6∶1)，下岗失业人数达2000万人，流动就业人数在1亿人左右。如按世界许多国家的经验，按许多得到公认的 理论 推断，中国社会将会出现危机。但是，中国却一直保持了社会的整体稳定，即使在经济大起大落、发生通货膨胀、经济过热的情况下，仍能"软着陆"，社会并没有发生大的动荡。这是为什么?显然，这里起作用的原因很多，可做的解释也很多，不能归于一个原因，也不能定于一家之说。但其中，社会保障特别是最低生活保障制度有一份功劳。因为，如果说有些制度在造成富者愈富、穷者愈穷的社会分化，即使社会保险制度也只是达到富者亦(照样)富、穷者亦(仍然)穷的结果，而低保制度针对的对象却十分明确：使贫穷者生活有所改善或能走出贫困。它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。

2.公共卫生和医疗救助制度对实现底线公平具有关键意义

毋庸赘言，生命权力对每一个人来说具有绝对的优先性。对生命有直接保护作用的因素是：卫生、保健和医疗。在医疗保险的制度框架下，医疗被置于优先地位。 研究 证明，卫生对人的健康和寿命的 影响 最大而花费最小。其次是保健，也是花钱少而受益大。以预防为主，搞好公共卫生，对广大人群构成威胁的传染病、流行病、地方病等等就可以减少甚至消除;中华民族健身传统证明，只要具有良好的处世态度、生活方式和饮食习惯，危害大规模群体的疾病，如糖尿病等"富贵病"和艾滋病等病症就可以避免。

这些都可以降低保护生命的社会成本。在卫生保健之后的手段才是医疗。但由于现代医疗技术的发达和医疗费用的提高，只能依据不同情况选择不同的医疗保障制度。从社会医疗保险的情况看，几乎所有实行这项制度的国家包括发达国家都出现巨大的赤字。发展中国家对此只能量力而行。目前，中国正在 农村 地区试行由中央、地方和个人三方出资以大病统筹为主的合作医疗制度，以及早已开始实行的由政府出资的医疗救助制度，意图都是在目前经济条件下，在医疗方面守住公平的底线，让困难群体能够看得起病。

3.底线公平对于社会保障制度体系的意义

底线公平对于各项社会保障制度的设计思路都会发生相当的影响。例如，对于养老保障来说，一个老人依靠最低生活保障加上卫生保健和医疗救助，就可以获得最基本的社会保护，这是政府的责任。如果再有 企业 养老年金和个人养老储蓄，以及有巨大发展余地的社会服务，并且充分发挥家庭的养老功能，那么他就可以保障体面的老年生活。这后一方面，主要是社会组织和个人的责任。

对于失业者来说，依靠最低生活保障加上卫生保健和医疗救助，就可以维持基本生活。

如果辅以积极的就业培训、就业服务和社会互助，他就不仅可以获得体面的生活保障，还可以尽快重新就业。

仅从以上两个方面即可看出，在社会保障制度体系内部有层次的关系，底线公平是基础层次，这是由政府来负责的。其他制度可以置于底线公平的基础之上，这是通过社会、个人并通常可以采取市场机制来实现的。前者属于雪中送炭，是必保的，硬性的;后者属于锦上添花，是灵活的，可调控的。这样，社会保障制度体系就有了一个合理的内部结构，底线公平是这个结构的基础。中国社会 科学 院社会政策研究中心在2000年以来发表的论文和着作中，提出了"基础整合的社会保障体系"概念和制度框架，此后一直在不断完善这个制度设计，并在大连、延安和杭州等市分别作了相关的社会实验，收到了良好的社会效果，得到了中国政府部门和联合国科教文组织的赞扬。其他一些非政府组织如香港宣明会，在中国大陆建立了数十个扶贫和卫生医疗试验点，也积累了宝贵的经验。

需要说明的是，底线公平概念并不限于社会保障制度本身，其他制度如公共基础教育制度也是体现底线公平的重要制度。限于篇幅，这里暂不论及。

四、底线公平的作用和相关机制

福利国家的社会保障制度大多建立于经济增长较快的时期，一方面，当时对于GDP 与社会保障水平之间的恰当比例关系并没有清楚的认识，对于福利支出的承受能力估计过高，因而它们不是寻找社会保障的底线，而是在不断冲击高线，没有底线公平的概念，反而热衷于比富、夸富，造成社会保障水平居高不下。另一方面，在政党竞选中，社会福利成为拉选票的手段，造成社会福利水平节节攀升。 总结 以往的经验教训，发展中国家在建立社会保障制度时，要形成一种富有弹性的调节机制：在建立社会保障制度的过程中，这种机制能起到激励作用，推动社会保障制度的发展;在制度建立起来以后，它又能起到约束作用，以便把它限制在一个合理的范围之内。底线公平正是形成这样一个调整机制的基础。

1.底线公平对调节幅度的影响

近年来，国内外学术界对社会保障水平与经济发展水平的相关性、对社会保障支出在财政支出中应占的比例、对税收与社会公平的关系做了一些研究，取得了一批有价值的成果。依据这些成果，我们可以比较科学地掌握对社会保障水平的调节幅度。