国家独资公司一般是提供公共品或具有公共品特征的产品的公司，有时也称为“政府公司”或“国有公司”。

对于这类公司，政府介入公司监管是比较普遍的现象。那么，如何使这种监管能够更有效地促进公司发展呢?这涉及到国有独资公司的治理机制改革问题，而国有独资公司治理机制改革的核心则是经营者行为内部制衡机制的改革。

经营者选择

人事控制是政府经常采用的控制方式。然而，在一些国家，如奥地利、前联邦德国、荷兰，政府任免公司经营管理人员却并非总是直接的，而是在公司法中规定公司必须建立监事会，由它来充当政府与公司管理部门之间的缓冲器。譬如奥地利，政府没有任命国有公司管理人员的正式权力，法律上对它的要求是任命其监事会成员，该公司的最高级管理人员则由这个监事会来任命。再譬如荷兰，国家可以任命监事会的全部成员，但是一旦任命，国家代表就具有了一种相对独立于政府的地位。这种情况还适用于监事会对公司管理委员会的任命。

那么，何种人能取得国有公司的监事资格和最高管理职位呢?管理能力是最重要的，但政治因素通常也起一定的作用。从管理人员的出身看，许多是在其所在国有部门内部选拔的，不少人还产生于特别技术训练学校。以西欧国家为例，在比利时，政府和国会选择的人都是有能力的和有经验的，但这些人也反映了居于统治地位的多数党和种族的格调。在法国，国有公司高级管理人员中来自行政部门的比例很高。据一项调查，在327名大型国有公司的首脑中，有119名来自行政部门，占36.4%;有1/3的首脑是综合技术训练学校培养的人才(亨利.帕里斯等， 1991 中文版，p.52)。法国在国有公司高级经理选择上的另一个特征是技术专家统治。这种专家有两个来源：一是高级行政机构;二是私营企业部门。后者对于公司的活力和效率具有强烈的信念。此外，法国比较重视公司高级经理人员的连续性，在很多首度董事长是新任命的情形中，副手仍继续留任。在瑞典，对国有公司高级经理选择的标准是保证公司在商业上的盈利性，或能达到公司尚未实现的盈利状况，由此，瑞典的很多高级经理是从私营部门选拔上来的。英国近些年的做法与瑞典相似，政府对来自私营部门的成功的企业家表现出一种偏爱，其目的是提高国有公司的生产率。前联邦德国也是如此，它在任命国有公司的监事会人员时，并非只挑选公职人员，而是从私营部门请来了大批专家就任这些职务。如1978年在由政府控制的国有公司的1670个监事会席位中，有837 个席位是由非政府专家所占据的，占50.1%(亨利.帕里斯等，1991中文版，p.54)。

中国国有企业经营者的任命和选择与西方国家相比有很大不同。国有企业，不论是独资企业还是控股公司，一般都有政府主管机关，国有企业的经营者基本上是由政府主管机关直接任命，不存在类似西方一些国家监事会那样的中间“缓冲器”。许多大型国有企业的经营者甚至由国务院直接任命，如中国一汽集团，其董事长和总经理(二者常常兼任)在行政级别上是副部级，由国务院直接任命;副总经理在行政级别上是司局级，由主管机关直接任命。随着政府机构的改革，一些主管机构被撤销，对国有企业领导人的任命权便移交给了相关的综合部门。有些主管机构如电力部、化工部等，则改组成了专业公司，如中国电力总公司、中国化工总公司等，这些公司实际上仍兼有原来的政府主管机关职能，其高层领导一般由国务院直接任命;总公司下属各地方公司，则由总公司任命，或由当地政府部门任命。如云南红塔集团就兼有原云南烟草局的职能，其董事长由省政府任命。公司高层经营者的来源，主要有两个渠道：一是公司内部选拔，一般由某一副手接任;二是将其他国有公司的经营者调任该公司。由于中国国有公司的经营者是国家干部，因此基本上不存在从私营部门中调任的问题。由政府主管机构转化成的专业公司，其各级管理人员就是原政府主管部门各级管理人员，而且行政级别不变。由政府中独立出来的国有公司，其领导人的任命与选择与由政府主管机关转化成的国有公司一样，基本上也是原政府机构内的国家工作人员。在工作作风上，无论是原主管机关转化的公司，还是从政府机关中独立出来的公司，国家机关作风比较浓厚，对公司经营不太熟悉，有的则不适应。

董事会构成

在西方大部分国家，国有公司的董事会除了董事长一般由政府任命(并非一定是政府官员)外，主要有三个特点：其一是政府董事在董事会中占很大比重。如意大利工业发展组织的21名董事中有政府董事9 名。但在英国，政府认为官员参与董事会，对全局而言并不重要，如英国钢铁公司在17名董事中只有2名政府董事，还被认为是少有的有政府董事的公司之一。公司董事会中设政府董事，据说可以协调国有公司经营与政府政策的关系，使之合理化。但同时也会产生两个问题：一是政府代表既作为董事又作为政府官员的利益冲突;二是对公司管理自主权的限制。这对企业效率都是有影响的。其二是重视职工参与。如英国钢铁公司，职工参与管理已有很长的历史，职工加入董事会的政府法令早在1978年就已通过。在其他国家，尽管职工董事人数不多，但职工参与管理却是政府政策的一部分。如前联邦德国萨尔茨吉特公司在21人的董事会中有2名职工代表，法国电力公司15人的董事会中有5名雇员代表。但要注意的一点是，在有雇员董事的案例中，利益冲突的问题特别突出。其三是设置职能董事。如英国钢铁公司和邮政总局，基本偏向于职能董事。设置职能董事，可以满足管理中的专业需求，但另一方面却又限制了权力当局选择董事的自由。因此，有些国有公司并不设职能董事，而主要由兼职董事和非职能董事组成董事会，同时，相应地采取一些弥补“裂隙”的措施。如美国纽约和新泽西港务局，采取由一个权力很大的执行董事和常务委员会相结合的方式，每个政府代表负责一至两个委员会，每个委员会都有自己特定的工作内容。意大利工业发展组织则有一个由国有资产部部长任命的包括主席、副主席和三个“专家”董事组成的执行委员会，并授予这个委员会处理大多数管理事务的权力。通过长期的积累，这些委员会的专业水平可以相当于一个职能中心(V.V.拉马兰德哈姆，1991中文版，第252～254页)。

中国国有公司的董事会有两种情况：一是不设董事会，这种情况仅限于部分国有独资公司。二是虽设有董事会，但董事会成员皆为公司内部人。据我们调查，第二种情况在中国的国有公司中非常普遍。政府之所以不派董事，我认为有三个原因，一是公司领导人本就是政府官员，或者说是国家干部，他们的组织关系都在政府组织部门备案，并由政府组织部门定期对他们进行考察和选择;二是非控股的出资人没有能力、也没有动力选派自己的董事;三是公司都有党委书记，党委书记一般都是公司董事，尽管党委书记是党的代表，但在一党制的条件下，党委书记可以视为政府选派的代表，而不必再专门选派政府董事。