经过20多年的制度变迁过程，中国的金融部门结构发生了深刻变化，金融部门的竞争性市场机制和市场体系初步形成，产权多元化的趋势也随着股份制银行和私人银行的出现而初露端倪。从银行业来讲，无论从市场指标、市场集中率还是进入壁垒来衡量，都已经从国有银行高度垄断的市场结构转变为国有商业银行和股份制商业银行的垄断竞争市场结构转变，形成多元主体共同竞争的市场结构。从金融市场来讲，尽管中国金融市场在市场规范性方面还存在着若干缺陷，但是资本市场和货币市场的初步发展确实为中国经济注入了巨大活力，极大改变了居民的投资组合选择并增强居民投资意识和市场意识，这种“知识增进”对于转轨经济的制度变迁过程具有重要的意义。中国金融部门市场化进程包含着两个重要的目标变量，即金融部门的市场竞争结构和金融体系产权结构的变迁，前者的目标是通过引进市场竞争机制打破国有银行一统天下的局面，提高资源配置的效率，而后者的目标则是通过产权多元化而改善金融部门的内部治理结构和激励约束机制，通过引进有效率的产权安排来解决国有银行单一产权所带来的严重的委托代理问题以及由此引发的道德风险和逆向选择问题，消除金融体系中存在的大量“制度性金融风险”。但是20年的制度变迁让我们看到，金融部门在市场竞争结构和产权结构方面的进展都是难以令人满意的。在市场竞争结构方面，尽管竞争性市场体系初步建立，但是国有商业银行在市场竞争中仍旧占据着垄断性的地位，四大国有商业银行与股份制银行相比，在资产总额、所有者权益、存款总额、贷款总额等市场份额指标方面，均占绝地的垄断性地位，其比重均在85%以上 ，尽管股份制银行在利润指标方面远远优于国有商业银行，但仍旧难以同国有商业银行形成真正意义上的竞争关系。在市场准入方面，国家对建立新的银行和金融机构设立较高的准入门槛，现存股份制银行设置分支机构的行为受到严格限制，其业务领域范围也受到某种程度的政策歧视。与市场竞争结构方面的进展相比，中国金融改革在产权结构上的进展更是微乎其微，真正非政府所有的私人银行和民间金融机构几乎付诸阙如，由于金融部门中产权结构的单一化，使得国家依旧保持着对于金融体系的强大的控制权，由此产生的金融机构在企业治理结构和激励约束机制方面的缺陷是导致大量不良贷款的真正制度根源之一。

二、中国渐进式制度变迁和金融自由化模式的收益成本与未来趋势

中国的经济转轨是以国家为制度主体的强制性制度变迁模式，同时又是一种边际性的渐进式制度变迁模式，强制性和渐进性是中国经济转轨的主要特征。当国家作为制度选择和制度变革主体时，其首要的制度变迁目标变量是社会与政权稳定性，因此国家必然最大限度地控制整个经济转轨的速度和规模，采用渐进的增量改革的方式而不是激进的休克疗法的方式来推进制度变迁。这就必然导致国家最大限度地维持“体制内产出”的稳定性，避免整个经济转轨过程中由于“体制内产出”的巨大波动而引起的社会动荡和组织崩溃。而“体制内产出”的主要承担者是国有企业，所以要保证渐进式制度变迁的顺利推进，支撑“体制内产出”的稳定性，国家就必然对国有企业实行制度与战略上的倾斜，为国有企业改革提供各种显性或隐性的补贴，以弥补国有企业改革所花费的巨额成本。但是在中国经济转轨过程中，储蓄结构和投资结构发生了深刻变化，国家(通过政府财政渠道)在改革前是投资主体和储蓄主体，但是在改革之后，城乡居民成为中国的储蓄主体，居民的储蓄存款额占国内生产总值的比重在20年间始终处于强劲的上升趋势，而与此同时，国家财政收入占国内生产总值的比重却却基本上处于逐年下降的趋势 。在“拨改贷”后国有银行逐渐代替国家(政府财政)而成为投资主体，这样，整个经济的储蓄主体和投资主体就出现了分离，这种分离形成对于国家继续支持国有企业和维持“体制内产出”的潜在威胁。在经济中的储蓄主体和投资主体分离的情况下，为继续补偿国有企业的制度变迁成本，维持“体制内产出”的稳定性，唯一合乎逻辑的解决途径是国家对作为投资主体的国有银行进行强有力的控制，使得国有银行成为弥补国有企业改革成本和维持体制内产出的唯一主体，也就是我们曾经提出的“制度变迁成本分担假说”。在这个逻辑的支配下，国家必然对国有银行部门的改革持非常谨慎的态度，最大限度地维持整个银行体系的市场结构上的垄断性和产权结构上的单一性，使单一国有产权的国有银行在市场竞争中处于绝对的垄断性的优势地位。这就是中国银行部门改革滞后于整个经济转轨进程的全部内在逻辑。

在整个经济转轨过程中，金融部门改革的滞后成为中国渐进式制度变迁的合乎逻辑的代价，它在维持体制内产出的稳定性从而避免大规模经济衰退和社会动荡的同时，也极大地削弱了金融体系的资源配置功能，降低了资源配置的效率，使得金融部门(银行部门)的产权结构和市场结构长期处于扭曲的状态。在“市场结构(structure)—企业行为(conduct)—经济绩效(performance)”分析框架中，市场结构决定企业在市场中的行为，而企业行为又决定市场运行的经济绩效，而市场结构包含市场份额、市场集中率和市场进入壁垒三个主要变量。以这三个变量来衡量中国的银行体系，则中国的银行体系尚处于严重的不发达状态，四大国有商业银行的市场份额和市场集中率指标都处于较高水平，国家对银行体系设置的市场进入壁垒又极大地限制了竞争性市场结构的发育 。银行部门改革的滞后还阻碍了银行体系本身效率的提高，市场结构的垄断性和产权结构的单一性使得银行部门缺少改善经营管理、提高资产质量和防范金融风险的内在激励，政府一直将国有商业银行作为国有企业的资金提供者和整个宏观经济调控的中介，国有商业银行承担着大量政策性贷款和社会稳定职能 ，而国有企业资金运用效率低下和内部激励机制和约束机制缺失是导致国有商业银行大量不良资产的内在根源 。从各银行资产利润率和收入利润率数值来看，四大国有商业银行和其他非国有商业银行的盈利能力相差悬殊，1997年十大非国有商业银行平均资产利润率是1.82%，而同期四大国有商业银行的平均资产利润率只有0.12%，前者是后者的15倍以上，同时前者1997年的平均收入利润率也是后者的15倍以上，这说明国有银行部门的改革滞后严重影响了其资本配置效率，而新兴银行却在不公平的竞争环境中具有较高的盈利能力 。从国际比较的角度来看，中国国有银行在自身产权性质约束和国家的金融抑制政策下形成了僵化的经营机制和内部激励机制，相对于那些规模庞大经营业绩良好的国际大银行而言，中国银行业的国际竞争力极为有限。国际银行业已经进入混业经营时代，日本于1998年通过了金融改革法案，美国于1999年11月通过了“金融现代化法”(也称“Gramm-Leach-Bliley 法”)，废除了长期以来主宰美国金融业的“格拉斯—斯蒂格尔法”，而德国和英国等欧洲国家则早已允许混业经营，这些举措标志着国际金融业的主流已经由严格的分业经营和分业监管转变为以全能银行为基础的混业经营阶段，全能银行提供包括商业银行、投资银行、保险、证券等多种金融业务，具有较强的国际竞争能力。而中国银行业正在实行严格的“业界隔离”政策，政府监管部门强调银行、证券和保险业务的分割，这虽然便于政府的监管，但从长期来看却损失了银行的效率从而削弱了银行业的国际竞争能力。

中国金融改革的路径选择与中国整体经济转轨的路径选择是一致的，金融改革也选取了“体制外增量改革”的模式，即在保持国有商业银行产权结构和垄断地位的前提下，逐步的引入有限的市场竞争和有限的多元产权结构。国有商业银行改革所面临的巨大阻力使得整个银行部门在市场结构和产权结构的提升上长期处于停滞不前的状态。从制度经济学角度来看，制度选择和制度变革的产生，依赖于整个社会各利益集团对于制度变迁的强大需求，也就是说，利益集团的制度需求是决定制度变迁的重要变量，在制度需求不足的情形下，制度主体就难以成功推行制度变迁。而国有商业银行的改革就处于这种典型的“制度需求不足”状态中，谢平(1994)通过对影响国有银行改革的四个利益集团(国有商业银行、中央政府、地方政府、国有企业)的制度需求的分析，印证了制度经济学的结论。从国有商业银行角度而言，在国家对金融业市场实行严格的市场准入限制、经济中资金短缺而资金需求旺盛、政府所控制的利率水平与市场均衡利率水平存在较大差距的情况下，国有商业银行获得大量垄断利益，而这些垄断寡头之间相互默契对改革形成强大的阻力，使得国家强制性制度变迁受到巨大压力。从中央政府的角度来说，中央政府财政收入的一个重要组成部分乃是国有银行的营业税和利润上缴，中央政府担心在改革后丧失这一稳定的财源;而更重要的是，国家一直将国有银行作为国有企业隐性补贴的重要来源，国有银行承担着大量政策性贷款和各种社会稳定义务，同时国家一直将控制国有银行贷款总量作为调控社会总需求的重要中介手段。而一旦国有银行进行市场化改革，则国家难以对国有企业进行隐性补贴，从而难以维持体制内产出，同时中央政府担心难以对社会总需求进行有效控制。从地方政府的角度来看，地方政府对国有银行的地方分支行有较大的业务控制权和人事任免权，地方政府对国有银行分支行的行政性干预是地方官员树立政绩的重要途径，而一旦国有银行进行完全市场化改革，则地方政府势必难以再干预分支行的资金流向和人事结构。从国有企业的角度来看，在整个经济转轨过程中，国有银行一直在国家的指令下对国有企业进行大量政策性贷款，这使得国有企业难以消除自身的预算软约束，从而形成对国有银行资金的“刚性依赖”，而国有银行的改革将使国有企业面临严重的资金困境 。所以，在影响国有银行部门改革的四个利益主体中，国有银行、中央政府、地方政府和国有企业均缺乏强烈的制度变革欲望，国有商业银行改革的制度需求明显不足，这就决定了国有银行的改革不可能采取“休克疗法”的模式，而只能采取渐进改革的方式，在市场结构和产权结构上逐步改善。

在体制内制度变革动力不足的情形下，通过引入外部冲击来促进体制内的制度变迁，是中国渐进改革的重要特征之一，加入世界贸易组织对中国金融部门的改革无疑具有特殊意义。加入世界贸易组织必然给尚未成熟的中国金融业带来前所未有的巨大挑战，但也给中国金融业带来深化改革的宝贵契机，促使中国金融部门的市场结构和产权结构按照世界贸易组织的标准进行重构。尽管本书限于篇幅难以详述加入世界贸易组织对于中国金融部门改革的影响，但是未来中国金融业发展的基本趋势业已十分清晰，那就是继续深化以建立和完善市场竞争机制和产权多元化体制为目标的金融体系改革，提高整个经济的资源配置效率，同时加强金融监管部门的职能以防范金融风险，抵御加入世界贸易组织可能给金融部门带来的不利冲击。这一趋势意味着中国金融业在未来几年将经历深刻的制度变迁过程，中国政府所应采取的金融发展政策包括：一，取消对金融体系的抑制性政策，降低市场进入壁垒，大力发展民间金融机构，建立真正的市场化竞争机制 。真正的市场竞争必然是在不同产权主体之间进行的，单一的垄断性的国有产权体系使中国原有的金融体系难以形成真正的市场竞争，因此非国有性质的民间金融机构(尤其是民间银行)的出现必将为中国金融体系引入真正的市场竞争，从而得以从外部激励和促进国有银行体系的改革进程，并有助于中国金融业参与国际竞争，增强中国对外资金融机构的总体竞争实力。二，努力发展中小金融机构，解决中小企业融资困境，为中国经济注入新鲜活力 。我国的资源禀赋特征决定了发展劳动密集型中小企业是发展经济的最理性选择，而现存银行体系难以解决中小企业的融资困难，严重束缚了在中国经济增长中占据重要战略地位的中小企业的发展。因此国家应着力建立独立于政府的真正商业性中小银行和合作性贷款金融机构，消除对中小金融机构设立分支机构的政策性歧视，为中小金融机构的运作塑造公平的竞争环境。三，逐步放松对金融市场中价格和经营范围的管制，稳健推行利率市场化和金融机构的混业经营 。市场化利率是金融机构有效开展竞争的重要途径，金融深化理论已经证明扭曲的利率水平必然降低资源的配置效率，因此稳健推行利率市场化是应对世界贸易组织挑战的重要步骤。同时，在混业经营的国际潮流面前，中国长期以来实行的严格的“业界隔离”政策已经使国内银行部门难以抵御来自外国金融机构的挑强大压力，逐步实施金融业的混业经营并健全相关监管法规是未来中国金融业改革的必由之路。四，对国有商业银行进行股份制改造，充实国有商业银行资本，促进国有商业银行产权改革的历史进程，使国有商业银行真正建立现代企业制度，建立合理的激励机制和约束机制，提高国有银行的总体效率和市场竞争能力 。国有银行的产权改革是中国金融体制改革中最具有关键性的步骤，将深刻影响中国金融业的产权结构、产业格局和国际竞争力。当然，金融体制改革是中国经济转轨的一个有机组成部分，金融体系的制度变迁必然伴随着政府行为的市场化转型、国有企业改革的深化以及竞争性市场体系和法治社会的建立和完善。

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