由前文分析可知。期货业的反垄断职能被赋予了行业监管机构。因此,行业监管机构本身设置是否合理,监管理念是否先进,决策机制是否高效等因素也就相应决定了期货业反垄断的进程是否能够顺利推进。
1、尽快出台《期货交易法》。我国期货市场在多年的发展中,一直没有出台相应的具有强法律约束力的期货交易法律。虽然在1999年6月,国务院颁布了《期货交易管理暂行条例》,但这是一部行政法规,而且这部《暂行条例》的主要精神是整顿规范当时期货市场的混乱状况,并将大量的行政性干预措施条文化了。这些规定中的不少条例只具有短期相对合理性,但作为我国长期性的监管依据和手段,不利于期货市场的发展。2007年4月15日,我国开始实施《期货交易管理条例》,新颁布的条例对原来的暂行条例进行了大幅度的调整和扩充,为以股指期货为先导的金融期货时代的到来铺平了道路,是我国金融发展史上具有重大历史意义的里程碑。然而,新条例也有不尽如人意之处,如期货新品种上市的审批手续依然繁冗、监管机构权利配置依然不足等。而且《条例》作为行政法规,毕竟其法律效力较《期货交易法》低,赋予监管部门的权利也较低,易使监管部门在监管过程中,不能独立依法行事,给我国期货市场监管造成了很多问题。现在,我国期货市场经过近20年的发展,已经积累了丰富的经验教训。因此,加快《期货交易法》的出台,将有助于规范中国证监会的监管职责和监管范围,赋予中国证监会独立行使监管的权力,从而更加有利于我国期货市场的发展。
2、政府规制手段从简单的行政干预向遵循市场内在规律综合运用多种手段转变。政府对期货市场的规制手段有法律手段、经济手段和行政手段。在西方发达国家,政府对期货市场规制主要运用法律和经济手段,而很少运用行政手段直接干预。在我国,行政性手段已经超越法律和经济手段成为政府调节期货市场的主要工具。行政干预具有直接、迅速等优点,但在期货市场中,市场机制是配置资源的主导性因素。过多的行政干预会破坏市场运行的内在规律,动摇期货市场功能发挥所依赖的基础,造成期货市场的过度动荡,以致市场机制难以对其所造成的破坏予以纠正和修补。只有政府在期货市场规制过程中减少行政干预,注重综合运用法律和经济手段,才能实现积极、建设性的规制目标。
3、政府规制过程从事后处理为主向事前防范为主转变。政府对期货市场风险的规制,包括事前防范、事中控制和事后处理三个环节,消极的规制模式主要侧重于事后处理。多年来,我国政府对期货市场管理滞后,教训十分深刻。例如,1995年“3.27国债风波”之前,尽管市场风险已显端倪,但有关部门未采取防范性措施,继2月23日上海万国证券在“3.27国债”品种上违规做空造成数十亿资金损失之后,5月10日上海又发生了“3.19事件”,五家公司集体违规操纵期市。在此期间,由于规制部门缺乏对类似违规事件的预见性防范措施,临时出台的一些政策与措施既不完整也不配套,收效甚微。在多空双方激烈交锋、投机泛滥、市场秩序严重混乱的情况下。中国证监会不得不于5月17日采用强制措施,暂停国债期货试点,造成极大的市场振荡。期货市场的实践证明,政府规制的侧重点绝不应该是亡羊补牢,而应该是防患于未然。只有把政府规制的侧重点定位于事前防范,规制部门才能高瞻远瞩地促进市场发展,确保积极的规制目标实现。
4、政府规制者角色从运动员和教练员向裁判员转变。中国证监会在对期货市场进行规制过程中,存在严重的角色错位现象,是典型的教练员加运动员角色。例如,对交易所管理过多。工作范围介入到交易所的具体人事安排、部门设置和规则制订中;证监会不仅发号施令,有时还直接到交易所协助处理。证监会这种角色错位,不仅降低了政府规制的权威,而且使“运动员们”产生了“等、靠、要”的心理。在我国期货市场发展初期,中国证监会适度充当教练员的角色无可厚非,但目前我国期货市场正在逐步走向规范。证监会应该尽快实现角色转变,专司裁判角色,把教练员的角色让位于期货业协会和业界专家顾问,充分发挥期货业的自律管理。
四、加强期货业监管与反垄断的配合及协调
为了保证《反垄断法》的顺利实施,必须赋予《反垄断法》执法机构对期货业一定的监管权,建立多种机构之间共同管辖的权利配置模式,只有这样才能有利于行业监管机构与《反垄断法》执法机构两者之间的协调与配合。具体来讲,可以从以下几个方面着手:
1、期货业监管机构在其法律、法规建设中,应向反垄断机构征求意见。我国当前期货业法律建设进程相对缓慢,《期货交易法》尚未出台。然而随着我国期货市场的不断发展壮大,该法的出台只是时间问题。笔者认为,为了能够有效推动期货业的反垄断进程,《期货交易法》的制定应充分向反垄断机构征求意见。在《期货交易法》中加入有关反垄断的条例,同时,当《期货交易法》的某些规定或者适用结果不当地排除、限制及损害竞争,与《反垄断法》的目的或宗旨相悖时,应当果断废除。
2、期货业监管机构应协助《反垄断法》执法机构的工作。如前文所述,行业监管机构并不独享所监管行业的反垄断执法权,而是与《反垄断法》执法机构共同管辖该行业的反垄断问题。然而,这些接受政府监管的行业,如证券、期货、电信、电力等,都具有不同于一般竞争性行业独特的技术经济特征与产业组织特性,倘若行业监管机构不去协助《反垄断法》执法机构的工作,无论是工商管理部门、发改委还是商务部等执法机构。对于这些行业的反垄断工作实际都很难甚至无法开展。因此,必须从法律上要求行业监管机构在必要时,有义务向《反垄断法》执法机构提供相关的信息与调查资料。
3、充分发挥反垄断委员会的协调作用。政府监管与反垄断从本质上讲是两种不同的资源配置方式,两者在目标、机理等诸多方面存在差异,因此,两者之间不可避免会发生冲突,此时,可以通过反垄断委员会加以调解。我国《反垄断法》第九条规定,“国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作。”因此,我们可以通过不断细化、完善反垄断委员会的协调功能来构建行业监管机构与《反垄断法》执法机构两者之间的合作机制。比如,当涉及到行业监管相关法未见的内容以及其监管机构的行为是否违背《反垄断法》的问题时,并不能通过《反垄断法》自身来解决,这时候就可以通过反垄断委员会来裁决。再如,当行业监管机构与《反垄断法》执法机构在反垄断的执法权上发生冲突时,也可以通过反垄断委员会来妥善解决。
总之,期货业的反垄断管辖权应赋予行业监管机构,由其对行业内的垄断和竞争事宜进行监管与决定,同时必须建立一种协调机制,使之在行使相关垄断和竞争监管权时,与执行《反垄断法》的反垄断机构沟通、协调,必要时由国务院反垄断委员会介入协调。
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