以上四个方面是目前我国政府或有债务的主要内容，除此之外，还包括：为维持本国金融体系稳定，特别是在金融危机的时候，财政对金融体系重要功能的维护力度，对所有存款人的保护，都会大大超过法律义务，也会大大超过政府保险计划所承诺的限度，从而给财政带来或有风险;财政对于通货稳定、固定汇率、中央银行体系的支持，在危机时机可能会迫使中央财政参与国际性的援助计划方案，这又是契约外的或有的隐性的债务;最后，再如实现无法预料的自然灾害所引起的或有的、额外的财政风险，比如，1998年中国洪灾，2000年北京沙尘暴。

目前我国政府债务无论是显形的还是隐性的，从某种程度上说是推进经济改革不得不付出的代价，但这里我们分析的政府或有负债风险的形成并不是偶然的，有着深层次的原因：

1.首先，由于我国目前采取的预算管理办法存在缺陷：一是时间跨度短，往往重视年度预算，无法考虑由政府建立养老金和其他政府津贴计划，也无法分析由政府发放或担保的贷款所引发的后续风险;二是传统的预算仅仅知道现金流量，不考虑负债的增加，也不考虑或有债务，不考虑财政的过去承诺所引发的未来成本。这种短期的，并且以现金流而非负债的预算管理会造成不稳定，带来财政成本的转移;三是预算外收入、制度外收入的膨胀影响了财政抵御风险的能力，大量财政性资金游离于财政预算管理之外，这在法制国家是极不正常的，必须整治。

2.其次，随着市场经济的变革，我国长期以来的那种统收统支财政体制也要求变革，但由于缺乏成熟的法律体制规范，以及微观经济主体的风险意识淡薄，形成了以中央为一方，其他经济主体如地方政府、银行、企业为另一方的一种不确定的委托代理关系，其内在蕴涵着巨大的或有债务危机，使中央财政不得不面临潜在的压力。

企业、银行、政府“三位一体”的国有经济结构决定着财政为银行和国企提供隐性的债务担保，但由于国有企业经营效率不高，其资产的流动性尤其是变现能力差，再加上风险意识淡薄，无疑会造成企业债务向银行债务转移，银行债务向政府债务转移的结果，在这样一个委托代理关系系统内部，财政始终必须承担社会道义责住以及由此而产生的风险。改革至今，必须改变这种现状，今后除对于处于国民经济命脉的国有企业进行必要的资金支持以外，对于竞争性行业的企业，国家只能以社会管理者的身份征收税收和以资本所有者的身份取得收益，不再干预企业的具体经营活动，对国企债务也仅以企业所有的资产为限负有限责任，不能再无休止地指令银行对国有银行贷款和对企业贷款提供担保，这样只会使今后的财政不堪重负。

三、政府或有负债风险控制分析

市场经济下政府或有负债的产生有着不可抗拒的因素，其风险不同于一般的财政风险，有着其特殊性，政府作为一个理性的决策者，就必须充分认识这种或有的财政风险。

目前，主张将或有负债显性化的人士认为，这样做等于政府事先对风险作了承诺，人们的侥幸心理会下降，潜在各方增加政府或有负债的可能性减小，其道德风险会降低。但反对的意见却不这样认为，在某些领域政府不可能真正做到“甩手不管”，因此中央财政的道德风险却不一定会减小，这里分歧主要在于政府承诺的可信度。因此，芝加哥大学经济系著名教授Robert Townwnson提出一个“有限承诺”理论，认为应分辨不同的项目，找出什么领域政府对隐性负债做出承诺，并且找出最合理的承诺限度。现在理论界对或有负债是否在预算体制中予以考虑仍存在争议，IMF提出的《提高财政事务透明度的准则》中提到“财务报表公布时，年度财政预算应说明或然负债、征税支出、准财政

行为的性质及其财政重要性。”

在我国或有负债的存在和发展与国有企业、国有银行体制问题息息相关，因此，我国必须建立起一个处理或有负债的预算框架，充分认清或有负债的规模。首先，在预算体制改革的过程中我们可以借鉴会计上对不确定性经济业务处理的原则：如谨慎性原则——对或有债务的规模作出恰当的估计;中性原则——建立起或有债务信息系统，以期降低或有风险。其次，可以在预算决策之外，专门准备一份材料，提供预算中所包含的或有负债和其他隐性财政风险的背景信息。如：计算出各种财政负债的可能成本，再分别乘以它们各自承诺兑现的概率，设Xi为第I种财政负债的可能成本，Pi为其兑现的概率，则∑XiPi(Xi)就为预算所面临的风险均值的额度，但这需要建立关于财务状况和风险比较完整的账户，而事实上我国政府现在没有精确的综合的财务报表，这有一定的难度。再次，应整治政府预算外与制度外收入：如费改税和建立基金预算，将确有必要保留的收入项目以一定形式纳入预算管理的轨道，成为财政能统一管理和调度的资金，这有利于缓解预算资金分配的压力，规范政府收入秩序，提高财政活动透明度以及抵御或有风险的能力。

此外，我们还应建立起一个处理财政或有负债的法律框架，对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范。目前，可以赋予地方政府适度的债务融资权力，即允许地方政府根据本地实际情况发行一定数量的公共工程建设债券，同时要求地方政府对其承担偿还责任，使发行主体的预期风险与预期收益相对称，这种通过规范的债务筹资要比其采取“乱收费、乱集资、乱摊派”办法筹资要强得多;同时，还必须全面清理整顿地方政府融资行为，彻底解决地方政府融资各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况，逐步建立起规范的地方政府公债制度，这不仅能提高地方政府财政能力，而且有利于减少地方政府对中央财政无偿拨款的依赖，从而减少中央财政的压力。

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