(二)公共政策
在当代社会生活中，纯粹的私人行动领域正在相对缩小，而公共行动领域在逐步增大。其结果导致政府在社会生活中的作用大大增加。当代各国都已形成庞大的政府机构，政府的触角已延伸到社会生活的各个角落，政府所掌握的经济资源在各国GDP中都已占到相当大的比例。因此，政府的行动对整个社会的运行和经济与社会发展产生着举足轻重的影响。这种情况就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社会和引导社会发展。而政府在这些方面行动的总和就构成了政府的公共政策行动体系。
1. 公共政策的基本概念
归纳起来看，迄今为止研究者对公共政策定义大致有以下几个角度。
---- 公共政策是由政府或社会公共权威制定的;
---- 公共政策包含了法律法规或行为准则;
---- 公共政策包含了政府为管理社会、处理公共事务和解决各种问题而采取的行动
---- 公共政策是在特定目标指引下，对社会公共利益的选择和分配
根据以上分析，我们可以将公共政策概念定义为“政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。
2. 公共政策的基本特点
“公共政策”体现了政府对社会中各种公共事务的干预。工业化社会以来各国政府在社会中的重要性逐步增强。在当今各国，政府对公共事务的干预的行动已经形成了一个相当庞大的体系，并且在整个社会的运行具有举足轻重的作用，我们每个人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式与政府的行动体系发生着关系。同时，当代各国政府对公共事务的干预不仅广泛、深入，而且具有长期的目的性。它不只是为了解决眼前的和局部的问题，而且是着眼于整个社会的长期发展，通过长期性的、带有明确目的性和计划性的行动体系去调节经济与社会的运行，引导社会的长期良性发展。也就是说，政府是通过其公共政策的行动体系来全面地干预经济和社会，以实现其经济与社会发展的目标。概括起来看，政府的公共政策具有公共性、权威性、价值性、以及阶级性与社会性的统一等基本特点。
(1) 公共性
“公共政策”最突出的特点之一在其政策行动的公共性。所谓“公共性”，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。或者说，政府在处理社会中各种事务时，是把它们当成是“公共事务”，即能够对公众产生共同的影响、需要大家共同决定和采取共同行动的事务，而不是像以前皇帝一样把国家的事情成自己的“家务事”来处理。
公共政策的公共性具体体现在一些重要的方面：
---- 政策主体的公共性，
---- 政策对象的公共性，
---- 政策目标的公共性，
---- 政策过程的公共性。
(2) 权威性
由于处理公共事务涉及到利益分配等复杂的问题，因此从古到今任何公共事务都是由具有权威的个人或机构来处理的。在当代社会中，尽管一些利益集团、地方社区权威和一些国际组织会对在一定程度上对影响国家政府的权威，但从总体上看，迄今为止各国政府的公共政策体系在处理国内公共事务方面仍具有至高无上的权威性。政府公共政策的权威性来自于几个方面：
首先，在当代民主社会中政府的权威最终是来自民众的授权;
其次，政府具有在国家机器支撑下的强制性的社会管理权;
再次，政府具有超越地方社区以上的大范围的行政控制体系，而社区权威则只局限与比较狭小的范围;
最后，一个国家的政府可以通过国家主权的原则而抵制来自国外的干预，以保持自己在国内公共事务中至高无上的权威。
(3) 价值选择
公共政策的价值选择是指在决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其它行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上,由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做出的主观判断。
价值选择之所以能够起作用并且很重要，主要是基于公共政策过程中的几个基本条件：一方面，公共政策可能行动的领域相当广泛。也就是说，在社会中需要政府解决的问题相当多。但政府公共政策行动能够获得的资源又总是有限的，因此政府总是不得不在许多应该做的事务中选择一部分最重要的来重点或优先解决。对于在多种行动领域中哪些是“最重要的”的问题，在很多情况下很难只从客观指标中去得到现成的答案，而是需要对各种可能的政策选择做出价值判断。公共政策决策中的价值选择一方面受社会主要价值倾向的左右，但同时也受各种利益群体的影响，并在一定程度上受决策者本人的价值立场及主观偏好的影响。
(4) 阶级性与社会性的统一
一方面，公共政策致力于实现一些人类所共同遵循的价值目标，制定和实施某些公共政策有时能够得到社会中各个群体的一致欢迎。因此，公共政策的目标具有社会一致性的一面。但另一方面，在迄今为止的任何一个社会中都在不同程度上存在着群体之间的利益分化，而公共政策往往处于这些利益矛盾的焦点上。因此，公共政策的走向往往与某些群体的利益密切相关。在阶级社会中，政府公共政策更常常明显地代表着特定阶级的利益。由于实施公共政策实际上就是政府在各个利益群体之间实施强制性的利益再分配，在利益得失的驱使下，各个不同的阶级或利益群体往往会对特定的公共政策采取不同的态度，有时甚至产生相当尖锐的冲突，因而使公共政策带上鲜明的阶级性特征。
3. 公共政策的层次与领域
(1)公共政策的层次
由于公共政策的主体(政府或其他公共权威)和对象(公众)是分为不同层次的，因此公共政策体系也是分为不同层次的。从自下而上的顺序看，公共政策行动的主要层次有：
---- 基层社区
---- 地方性公共政策体系
---- 全国性公共政策体系
---- 国际性、区域性及全球性公共政策体系：在全球化的影响下，跨国之间的公共政策行动正在迅速发展。
(2)公共政策的主要领域
公共政策是由各种具体的政策体系组成的。随着当代社会中公共事务的领域日趋扩大，并且政府对公共事务的干预越来越多，政府公共政策的领域也延伸得越来越宽。可以说，在当代社会中政府的干预已经扩展到了社会的每一个角落，公共政策的外延几乎可以与社会中所有公共事务相一致。同时，各国社会中的公共事务以及政府对公共事务的干预程度并不完全一致，因而各国政府的公共政策的具体内容也不完全一样，但从各国的情况看，众多的公共政策一般都可以概括若干大类。各国政府比较重要的政策类别有国防政策、外交政策、经济政策、社会政策、环境政策等几大类，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比较强调“公共政策”概念特指政府面向国内公众的政策，因此认为这一概念不包括国防和外交政策，而只包括面向国内的经济政策、社会政策和环境政策等。
社会政策的基本概念
社会政策(Social Policy)的概念起源于欧洲，第二次世界大战以后，随着社会政策学科在欧洲的迅速发展，以及它全世界的扩展，这一概念也为越来越多的国家所使用。但是在各国使用这一概念时仍然存在着一些不同的理解。在本节中，我们主要对这一概念的基本含义做出分析。
(一) 社会政策的定义与实质
社会政策是公共政策中的一个领域。在公共政策的概念框架中理解什么是社会政策，其实质就是讨论如何从整个公共政策体系中划分出应该属于“社会政策”的专门领域。从这个角度看，定义社会政策概念或划分社会政策领域可以从两个不同的方面来进行，一是仔细分析社会政策概念中“社会”一词的涵义，从而清楚地把握这一概念的内涵和外延;二是具体看看各国政府在公共政策实践中是如何社会政策与其他公共政策的界限的，从政策实践中总结出我们对社会政策概念的理解。
1. 社会政策的定义
对社会政策的定义可以从这一概念的词义上和政府社会政策的实践上去理解。
(1)从概念上看，社会政策中的“社会”一词是取其狭义的用法。这里“社会”概念包含了几层意思：
---- 直接与社会中人们的具体生活有关，
---- 具有非经济性的特征，
---- 一般只局限于国内事务，
---- 具有社会性的目标等。
最关键的一点是，政府的社会政策具有社会性的目标，这种目标在各国可能有所不同，但一般包含以下几个方面：满足社会成员的基本需求、解决社会问题、保持社会稳定和提高社会生活质量等。
由于社会政策具有多重目标，而不同的研究者往往从其某一个方面入手，对社会政策做出不同的解释，因而就产生了对这一概念不同的定义。但尽管研究者们在对概念的理解和定义上有所不同，但基本一致的一点是，社会政策是政府在某种社会价值的指导下，为达到某种社会性的目标而采取的社会性行动的总和。
社会性价值：是指在社会中具有广泛代表性的价值体系，或者是能够代表大多数人利益的价值诉求，而不是只反映少数群体的价值立场。
社会性目标：是指它一般不为了直接促进经济发展，或整个社会物质财富的增多，而是为了通过更加公平的分配各种资源而满足大多数人(尤其是下层群体)的各种需要，以增强社会的整合和稳定，解决社会问题，提高社会生活质量，进而促进人的全面发展和社会进步。
社会性行动：是指社会政策是社会成员广泛参与的行动。尽管社会政策一般也是由政府主导的，具有自上而下的特点，但与其它政策相比，政府的社会政策所直接涉及和间接影响的人群数量要广泛得多。并且，在社会政策过程中，社会成员往往并不只是被动地受影响，而是在很多情况下都积极参与社会政策的行动过程。
(2)从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府向社会成员提供社会服务和实施社会管理的政策体系。从政策实践上看，政府的社会政策首先旨在向广大的社会成员，尤其是其中的困难群体提供各种社会服务。工业化以来，各国政府为社会成员提供的各种社会服务越来越多，其范围包含了教育、医疗卫生、住房、就业、社会保障、以及对老年人、残疾人、儿童和贫困者等特殊困难群体提供的各种服务，已经形成了很庞大的社会服务体系。而政府正是通过一定的社会政策而在这些社会服务领域建立运行规则、调动必要的资源以及建立组织体系等。同时，社会政策还与社会管理有关。在工业化社会以前，各国政府一般只靠国家机器的“专政”和在文化方面的“教化”去管理社会。19世纪80年代德国社会保险制度的建立标志着开始通过一定的社会政策，通过向社会中的人提供各种必要的服务来达到社会管理的目标。20世纪中叶以来“福利国家”体制的形成，使社会政策与社会管理更紧密地结合在一起。此后，各国政府都广泛实施各项社会政策，通过满足社会成员的基本需求、解决社会问题、以及树立公平的社会观念来达到加强社会管理的效果。
(3)从运行原则上看，社会政策属于福利性原则的领域。不论从理论上还是在政策实践上，社会政策的一个基本特征是其非商业性运行的原则。社会政策是政府向公民提供的社会服务，以满足后者的需求。但这种服务之所以被称为“社会服务”，主要是由于其服务的性质和过程坚持了非商业化的原则，即不是按照市场的价值去等价交换，而是以社会关照、社会补偿等原则为基础。在这一点上，社会政策明显不同于以促进经济发展为目标的经济政策。因此，在一些教科书中直接将“社会政策”等同于“社会福利政策”。
根据以上分析，我们可以将社会政策定义为“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和”。
2. 社会政策的实质
社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。在过去很长的历史中，政府一般不直接关照老百姓的生活问题，对各种社会事务也很少直接管理。普通老百姓一般通过自给自足和一定的市场交换去满足他们的各种需求。家庭、邻里和社区组织和其他民间机构也提供着各种补充性的或保障性的服务。同时，社会管理也一般在地方社区中进行。但在工业化以来，随着经济及社会条件的巨大变化，原来的家庭和地方社区的社会服务体系和社会管理体系不再奏效，需要探索另外的机制。从这个角度看，政府的社会政策行动是在原来的社会福利制度体系中实施干预：通过在社会福利事务上建立必要的强制性规则，并注入必要的资源，以引导社会福利体系向着良性方向发展。
但是，政府干预社会福利事务并不必然是政府包办社会福利事务。尽管曾经有过政府包办社会福利事务的社会政策模式，但现阶段各国社会政策的理论与实践都更加强调在政府主导下各类组织和个人广泛参与社会福利事务。同时，各国政府干预社会福利事务的程度和方式也有很大的差异。在有的国家中政府在社会福利领域投入了大量的人力物力和财力，甚至几乎完全取代了原有的传统福利体制，政府所负责社会福利事项也越来越全面和完善。相比之下，在另外一些国家中政府在社会福利事务方面投入的公共资源则较少，他们更愿意让传统的社会福利体制继续发挥作用，而政府更多地扮演着组织、动员和协调的角色，只是在传统的社区或非政府组织发生功能性障碍时，政府再出台社会政策去解决。同时，政府对社会福利事务实施干预的方式也不尽相同。在有的情况下，政府可以按照一个预先研究好的社会政策纲领来制定和实施高层次的社会政策方案(如二战以后英国按照贝弗里奇报告的蓝图所设计的“社会政策”体系)。但更多的情况是以解决问题为导向的社会政策模式：政府及其所属机构每天在处理大量具体工作的基础上，发现并总结现阶段所存在的问题，在解决具体问题的过程中不断形成新的社会政策。
(二) 社会政策的主要领域
由于国情和社会发展的状况不同，各国的政府的社会政策领域有一定的差异。但从总体上看，当今世界各国政府所采取的社会政策主要体现在以下一些方面：
1. 社会保障政策
在当代绝大多数国家中，社会保障政策是政府社会政策体系中最基本、最重要的组成部分之一。其开支也往往占政府公共开支的很大一部分。所谓社会保障政策，是政府通过公共行动而向社会成员提供基本生活保障的政策体系。各国对社会保障的界定宽窄不一，比较狭窄的界定只包括对特殊困难者的现金帮助，如养老保险、医疗保险和社会救助等。从这个意义上看，社会保障常常被表述为一种“收入维持”计划，既政府通过公共性的计划而向所有不能靠自己或家庭成员的劳动而获得基本收入的人提供基本的现金保障。而较宽泛的界定则包含了在所有被认为是基本需求的领域中向社会成员提供基本的保障，除了收入维持以外，还包括了对医疗、住房等方面基本需求的保障。
1. 公共医疗卫生政策
公共医疗卫生政策是政府或其它组织开展的公共卫生事业和为社会成员提供医疗服务的政策。所谓公共卫生，是指在向社会提供预防性卫生服务方面采取的公共性行动，其中包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及等方面的公共行动。由于这些预防性的卫生服务具有公共产品的特性，难以按照个人付费和商业化的方式来提供，因而不适宜以私人机构来运做。因此，基本公共卫生服务的责任一般只能由政府来承担。所谓医疗服务政策，是政府为社会成员提供医疗服务的政策。一般有由政府建立公立医院或补助私立医院，以免除或降低病人接受医疗的费用;政府投资促进医疗技术发展;政府向特殊困难者提供医疗救助等方面的政策。