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20世纪90年代末以来，各高校在推进高等教育跨越式发展的同时也背上了沉重的债务包袱。随着还贷高峰的到来，债务负担的影响日益显现，不少高校争取削减教学经费、降低教职工待遇或挤占、挪用科研经费等方式压缩办学成本，严重影响到教学质量的提高，科研创新人才的引进和重大科研项目的实施，已成为制约高校内涵发展的瓶颈。因此，建立有效的高等学校融资风险防范机制十分必要。
一、高等学校融资的历史背景及形成的原因
从1999年开始，中国高等学校招生规模、办学规模快速扩大，招生人数到2010年达662万人，比1998年的招生人数108万人增长了5倍；在校生人数从1998年的340.8万人增加到2010年的近2500万人，增长了6倍多。但国家和地方财政对高校教育经费投入的增长速度远远低于高校招生规模的扩张速度，2000-2003年中国国家财政性教育经费占GDP的比例由2.9%上升为3.19%，而世界平均为4.9%，欠发达国家平均也达4%。中国财政性教育经费占GDP的比例不仅明显低于发达国家的水平，在发展中国家也属于中等偏下水平。2006年为3.01%，近几年仍在3%左右徘徊，未能实现4%预定目标。就生均财政预算内教育经费支出而言，1998年普通高等学校生均教育事业费支出和公用经费支出合计为9667.84元，2000年增长到10230.81元。此后连年下滑，2005年降至7613.51元，比1998年减少了2054.33元；2007年增加到9142.81元，仍比1998年减少525.03元，而同期居民消费物价指数则上涨了32.6%（以1978年居民消费价格指数为100计算）。由于国家财政性经费投入严重不足，可供高校支配的经费无法与高等教育规模的扩大同步增长，导致资金需求量急剧增长。1993年2月13日《中国教育改革和发展纲要》中指出“运用金融信贷手段，融通教育经费资金，支持校办产业、高科技企业以及勤工俭学的发展，开办教育储蓄和贷学金等业务”，首次明确提出高校可以向银行贷款办学。1995年颁布的《教育法》中指出“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展”。1998年8月29日通过的《中华人民共和国高等教育法》。该法第30条规定，“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权力，承担民事责任。”第60条规定，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应，国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”第62条规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段支持教育事业的发展。”为适应扩招的需要，1999年教育部下发了[1999]10号文件，鼓励高校向银行贷款借债发展。2001年7月教育部印发《全国教育事业第十个五年计划》，又明确提出“适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目”。这一系列法规政策的颁布实施，为高校利用银行信贷和高校产业资本运营筹措发展资金提供了法律依据和政策支持，实际上在高校贷款操作过程中，都不同程度地得到了各级政府的支持。一些地方政府以贴息作为“补偿”，无形中也“刺激”了高校贷款。逐步形成以政府投入为主体、社会多渠道多方式的融资模式，绝大部分高校走向了主要利用银行贷款进行大规模建设的快速提升办学实力的扩张之路。在这种特定的大力推进高等教育跨越式发展中，扩大了办学规模，提升了办学实力，并由此形成了巨额债务。