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1 焦作财政改革概述

焦作是一个以传统重工业为经济支柱的中型城市。1997年，国家下令关停重污染的“五小”企业，对地方企业税收依赖很强的焦作财政也开始捉襟见肘。1998年，随着全国性的经济结构调整进入高潮，围绕地方财政的种种矛盾在焦作变得十分尖锐。政府的财力分散在各个部门，部门小金库越变越多，腐败频发，农民上访不断，社会安定受损。正是这些矛盾的尖锐化，促使焦作走上了长达12年的财政改革。

焦作的财政改革可以分为三个时期。第一，1998年-2001年为改革高潮期，期间以建账监管、会计委派、部门预算、非税收入统一管理、强化财税监督等财政综合改革为主要内容，从源头上治理当时普遍存在的会计信息失真、资金体外循环的问题，维护了社会稳定与改革发展的大局。第二，2002年-2006年为改革巩固期，主要针对先前推出的改革，在实践中不断验证、扬长避短补充完善。同时，针对新的问题，又陆续推出村财乡监、乡财县管、项目评审、债务预算等一系列改革措施，不断推进加深当地公共财政改革的发展。第三，2007年至今，为改革的新时期，重点围绕基本公共服务均等化和“科学、民主、绩效”管理的公共财政改革目标，在执政理念、民众参与、绩效管理等方面有新的突破，推出了“政府公务仓”，社会性别预算、社区公共卫生等创新性举措。由此，焦作公共财政改革的发展迈向了一个新的历史起点。

2 焦作财政改革中的创新

2.1 内外统一的综合预算

(1)会计委派制。

1998年，为消除会计人员归单位所有的弊端，解决当时账外账问题，焦作市委市政府决定在市直部门实行会计集中管理、统一委派的“会计委派制”。会计委派制在市直行政事业单位率先实施，取消了所有行政事业单位的会计和银行账户，设立14个会计工作站，管理263个行政事业单位的全部会计业务。选派的78名会计担任了原来600多名会计的工作，工作效率不降反升。如今焦作行程了市、县、乡、村“四个层次”和村账乡监、乡财统管、集中委派、分户委派、财务总监制“五种形式”的会计网络管理体系。会计委派为后期改革奠定了坚实的基础。

(2)综合预案。

综合预算是焦作前期财政综合改革的结果。2001年3月，从深化“收支两条线”改革入手，取消全部收入过渡户，所有预算外资金统一纳入“非税专户”进行管理，将非税收入管理融入部门预算。同年6月，以国库管理制度改革为保障，成立财政支出管理中心，对国库资金、财政专户资金和财政内部资金实行统一核算，统一拨付。2003年，发挥政府采购制度改革对预算编制促进作用，建立政府采购机构，把财政支出预算细化到具体项目，并逐步推进政府采购预算与部门预算同步布置、同步上报、同步审核、同时汇总、同步批复、同步执行的“六同步”管理模式。 2.2 功能化的分权管理

(1)“四权分离”内部制衡。

“四权分离”是指预算的编制、执行、监督、绩效评价分离操作。现在，焦作市财政已设立了预算编制局、预算执行局和预算监督局，绩效评价的工作也在积极筹备展开之中。在预算编制中，复试预算、社会听证等工作由编制局及各业务科室负责;在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购、内部监督紧密联系，分别由预算执行机构、国库科和会计委派中心等承担。与此同时，预算监督局和审计部门对预算编制、执行机构实施监督。最后，焦作的绩效管理主要是针对项目资金。财政项目资金评审中心对包括预算内、外资金建设项目和政府性融资建设项目进行评审，之后还会由复审中介和相关专家对评审进行复审。

(2)扁平化大办制。

“四权分离”的机制制约了财政局自身的权利，为了让该机制能够顺畅运行，焦作提出了外圆内方的“大办制”，来优化人员配置，方便上下级的工作对接。“外圆”指客观上适应上级业务的对口需要和与其他部门的协作要求，对外办公时原领导分工和科长职务职能基本不变。“内方”指对内按照新的组织结构、职能整合和人员配备，以期能最大限度地提高工作效能和政府绩效管理水平。这样在不增加人员编制的情况下，一班人员两种结构，同时满足外部职能要求和内部改革需要。