四、“调查与报告”职能与国家安全所涉及的国际法问题

国家外交的“调查和报告”职能，是指根据《维也纳外交关系公约》第3条第1款第4项，“除其他事项外”，“以一切合法手段调查接受国之状况及发展情形，向派遣国政府具报”。 或许有人会认为，秘密搜集情报包含在“其他事项”之中，但是，通行的国家实践是禁止秘密搜集情报的，其中包括雇用特务和从当地居民手中搜集情报。 因此“调查与报告”职能在国际法中主要涉及国家安全问题。

由于接受国负有给予驻外使团及其人员行使职能之充分便利的义务，而接受国除为国家安全设定禁止或限制进入区域另订法律规章外，应确保驻外使团人员在其境内的行动及旅行自由，由此产生国家与他国行使外交职能时享有的不可侵犯地位的关系问题。间谍行为 一般为各国法律所禁止，然而，有时也难以区分正当程序的调查、情报搜集与间谍活动。一国视为正常、合法的搜集情报的方式在另一国则可能是刑事罪行，反之亦然。《维也纳外交关系公约》最后采用的“以一切合法手段调查接受国之状况及发展情形，向派遣国具报”措辞，实际上反映出国家安全与国家外交的“调查和报告”职能之间存在着一定的冲突。驻外使团人员行动自由与通讯自由面临同样问题。然而，有关国际公约确认出于国家安全和其他因素的考虑，国家可以并且在实践中已经对驻外使团人员的行动区域予以限制，在其他地区旅行则需要取得事先许可，禁止进入军事基地，并且禁止对任何军事设施、军用机场、港口、工厂进行拍照。对此，驻外使团人员的派遣国可以采取相应的对等措施。

“以一切合法手段”中的“合法”术语的含义模糊且易引起争议。问题的关键在于为外交调查职能的目的而如何确定“法律”一词的含义。有的学者认为，解决这一问题有赖于国际法与国内法之间的关系。考虑到国际法的优先适用性质，这里的法律应该是指《维也纳外交关系公约》条款和国际法其他规范。这一点在《维也纳外交关系公约》第3条第1款第2项(“于国际法许可之限度内，在接受国保护派遣国及其国民之利益”)中得到印证。不过，由于该公约有许多条款附带提到了国内法特别是派遣国与接受国的法律，特别是第41条第1款规定“在不妨碍外交特权与豁免之情形下”，驻外使团人员负有义务尊重接受国之法律规章且不得干涉接受国内政，从而使问题复杂化。由于不同的国内法之间存在重大差异，故第47条第2款第1项规定采取的对等措施不得被视为差别待遇。但是，因为国际法的优先适用性质，所以只有在不妨碍驻外使团职能的情况下，国内法才能对搜集情报加以限制。

国际关系的大量实践表明，利用驻外使团及其人员的不可侵犯地位而损害东道国国家安全，通常会产生国际争端，并往往导致严重后果，包括宣告外交人员为不受欢迎、甚至出于政治原因而大规模驱逐外交人员，而反过来促使派遣国进行报复，从而使国家关系更加复杂化，其结果是严重影响到国家外交职能的正常行使。因此，国家在行使“调查和报告”职能时，应该遵循国际法基本原则、相关国际条约和有关国家间有效之特别协议的规定。

中国在实现和平发展的战略目标、行使外交的“调查和报告”职能中，一方面应充分发挥利用一切合法手段调查接受国的状况和发展情形，向我国政府具报，促进与世界各国之间的友好合作关系，另一方面应通过制定相关的国内立法对外国驻华使团及其人员的活动加以规范。例如，《中华人民共和国国家安全法》第4条将危害国家安全的行为界定为“境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的、或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的”危害中国国家安全的行为，包括参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的行为。第23条规定：“境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施危害中华人民共和国国家安全的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。对于涉及享有不可侵犯的外国驻华使团人员，则通过外交途径予以处理。

五、“促进”职能与国际合作问题

国家外交的“促进”职能，即促进与其他国家或国家组织之间的友好关系，发展相互之间的政治、经济贸易、文化、科学等关系。 这一职能涉及的主要法律问题是国际合作。国际合作，是经济全球化、区域一体化的结果;而国际合作原则，是现代国家间相互依存、共同发展的根本体现。国际合作经历了从临时性合作到长期性合作、双边和区域性合作到多边和全球性合作的演变过程。经过《国际联盟盟约》和《联合国宪章》等一系列国际法文件的规定，各国平等的国际合作迅速上升为一项具有普遍意义的现代国际法基本原则。

中国的和平发展既需要稳定的国内环境，也离不开稳定的国际环境，离不开国际合作。任何国家在发展过程中，均会遇到安全、生态资源、贫困与发展、人口与犯罪等问题，而这些原本属于国内管辖的事项，随着相互依存关系的日益加深，逐渐溢出国界而成为全球问题。而为了更好地履行国家的外交职能，国家通过国际习惯法尤其是国际协定法承担国际合作的法律义务。国际合作不仅仅是一项道德义务而且是一项法律义务，它与国家主权并行不悖，因为国家通过条约享有权利、承担义务是国家行使主权的一项具体内容，国际条约的签订也是国家意志的自由表达，因此，国际合作使国家承受约束，但并不会损害国家主权。 相反，国际合作有利于中国的经济发展、内部稳定和和平发展。例如，中国在《联合国打击垮国有组织犯罪公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、《联合国反腐败公约》等公约体系框架内，通过与其他国家、国际组织之间的合作，对打击国内分裂势力和恐怖活动、遏制国内的经济犯罪起到了重要的作用。同时，国际合作有利于国际和平与安全。在全球化深入发展、各国依存不断密切的情况下，全球性威胁和挑战呈现多元化的特点，更加相互关联。对这些威胁都应予以高度重视，不能厚此薄彼。各国应共同努力，通过沟通加深理解，通过对话增强信任，通过交流推动合作，以集体行动应对威胁和挑战，特别是努力消除其产生的根源。

中国于2005年6月28日发表的“中国公布关于联合国改革问题的立场文件”，强调联合国在国际事务中的作用不可或缺，因为联合国是最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，是实践多边主义的最佳场所，是集体应对各种威胁和挑战的有效平台，它应该继续成为维护和平的使者，推动发展的先驱。通过改革加强联合国的作用，符合全人类的共同利益。中国认为，坚持《联合国宪章》的宗旨与原则，维护主权平等、不干涉内政原则，满足各国特别是广大发展中国家的要求和关切，推进多边主义，提高联合国的权威、效率和应对新威胁和挑战的能力，国际社会尤其应加强在下述领域的合作：

第一，发展领域。发展是各国人民的共同诉求，是集体安全机制和人类文明进步的基础。贫困、疾病、环境恶化、自然灾害同样对国际社会构成严重挑战。要重视发展中国家的需要，实现全球协调、平衡和普遍的发展。

第二，安全领域。建立一个有效力、效率和公平的集体安全机制，关键是坚持多边主义，推动实现国际关系民主化和法治化，坚持《联合国宪章》的宗旨和原则，加强联合国的权威与能力，维护安理会作为集体安全体系核心的地位。(1)关于战争与冲突，国家间冲突的应按照《联合国宪章》和国际法，通过平等协商、和平谈判加以解决。国内冲突的解决应主要靠当事国人民努力。外部支持应以《联合国宪章》为基础，以国际法为准绳，采取谨慎和负责态度，综合应用政治、外交等手段，鼓励和帮助冲突方通过协商和谈判解决问题。(2)关于反恐，国际反恐努力要充分发挥联合国的主导与协调作用，注意标本兼治，应避免政治化，不能采取双重标准。(3)关于裁军与防扩散，应全面禁止和彻底销毁大规模杀伤性武器，反对此类武器及其运载工具任何形式的扩散。(4)关于有组织犯罪，应加强地区与国际合作，打击跨国有组织犯罪。发达国家应在提供资源方面承担更多义务。(5)关于预防与调停，在充分发挥联合国安理会在此方面的主要作用的同时，应加大对预防冲突和调停的投入，支持秘书长根据授权履行斡旋和调解职能。(6)关于制裁，应该谨慎使用制裁，以用尽和平解决的所有手段为前提。一旦安理会决定实施制裁，各国均有义务严格执行。(7)关于使用武力，一切国际争端均应通过和平方式加以解决。(8)关于维和，联合国维和行动应遵循《联合国宪章》以及实践证明行之有效的各项基本原则，包括中立、当事方同意以及非自卫不得使用武力等。(9)关于建设和平，中国支持设立建设和平委员会。委员会的职责应主要是协助制订从冲突过渡到冲突后重建的计划，协调国际社会的努力。

第三，法治、人权与民主领域。(1)各国负有保护本国公民的首要责任。(2)中国支持建立一个独立、公正、有效和具有普遍性的国际刑事法院，以惩治最严重的国际罪行;支持加强国际法院的作用，改进法院的工作方法，提高法院的效率。各国自由选择和平解决争端方式的权利应得到尊重。(3)中国赞同并支持改革联合国人权机构。改革的关键是扭转将人权问题政治化的现状，不搞双重标准，减少和避免对抗，促进合作，将更多资源用于人权技术合作项目，加强各国人权能力建设。

总之，国家外交的“代表”、“保护”、“谈判”、“调查与报告”和“促进”五项主要职能的目的在于最大限度地维护国家主权和追求国家利益。这些职能并不是各自孤立而是相互联系的。和平发展中的中国，其外交职能无疑处于变化之中。“中国的发展离不开世界，同样世界的繁荣需要中国。中国顺应经济全球化的发展趋势，坚持在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作，积极推动经济全球化向有利于各国共同繁荣的方向发展。互利共赢是当今国际贸易发展的主流。中国坚持实行互利共赢的对外开放战略，把既符合本国利益、又能促进共同发展，作为处理与各国经贸关系的基本原则，坚持在平等、互利、互惠的基础上同世界各国发展经贸关系，不断为全球贸易持续增长作出贡献。”中国在和平发展中应该注意外交职能所调整的相关法律问题，尤其是驻外使团及其人员的安全、外交保护、和平解决国际争端、国家安全和国际合作问题，在工作重心转移的新形势下、特别是在非传统安全威胁日益加深的情况下，充分利用现行的国际法规范并促使新的更加合理、公正的国际法规范的产生，实现和平发展的战略目标。

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