二、政府行政行为——能源规划决定于法律

　　能源规划是政府行动纲领。政府是实施能源战略的主体，一国能源战略确定之后，政府就根据其制定能源规划。为了实施能源战略思想、重大措施，能源规划的内容一般包括规划期内的能源思想、阶段目标与任务，产业政策、量化指标与措施等。由于政府实施能源战略的层级不同，能源规划可能表现出不同法律性质。如有议会批准的法律文件性能源规划，有政府行政法规级的规划，如美国《2006年政府先进能源规划》，也有能源主管部门行政规章级的规划，如美国能源部的每年发布的《美国能源部战略规划》。地方政府也有自己的能源规划。能源规划由综合能源规划和专项能源规划构成。一般来说，政府特别是中央政府发布的能源规划大多是综合性的、方向性的[12](P4-20)。而能源主管部门发布的能源规划大多是专项的，有的甚至可以补充综合规划的不足[13](P4-35)。无论是中长期规划，还是年度计划都是如此。当然，规划层级越低内容越具体，其效力也会越低。

　　能源规划往往是能源战略期内的阶段性目标、措施与手段。量化指标经常成为其典型表现形态及效力的必然要求。能源规划是能源战略的行动纲领或行政过程，是国家权力政治在政府工作中的集中表现。由于能源战略与能源规划方向所指一致，内容大多相同甚至重叠，在没有法律程序明确区别的国家和地方，能源战略与能源规划经常是混同的，有时甚至是你中有我，我中有你。但是二者还是有明显区别的：(1)能源战略是国家权力政治的重要组成部分，是国家间的政治与合作方针，是政治更是决策；能源规划是政府行政纲领，是政府行政实现政治的思路和具体操作措施与行动方案。(2)作为规范性法律文件，能源战略理性要求更高，原则性规定更多，其驾驭一国能源对策体系的指导性与宏观性能力，并不是能源规划所有并能替代的。能源规划效力再高也是实施能源战略的具体措施和行动，而不是能源战略，如各国类似于中长期国民经济发展规划中的能源规划就是如此。(3)能源战略首先是国家宣言，是原则，较多的是对国家发展方向的引领，是对国家和全民行动的理论确定，其效力更多表现在对包括能源规划、能源政策与能源法在内的行动规则或制度的指导与协调，而不一定体现在对行动主体的要求上，这一点类似于宪法性文件的约束力。而能源规划除有少许行动原则外，更多的是操作性规则，是政府、企业或公民的行动规则。无论是指导性的规则，还是约束性规则都是行为主体行动准则，差别只是对行为主体拘束程度要求不同而已。不能不说，经过议会立法程序批准的国民经济和社会发展规划当然是具有法律效力的，这类规划比政府、部门和地方政府批准发布的能源规划效力要高。从某种意义上讲，其他能源规划要受国民经济和社会发展规划的约束。因此，这类能源规划不仅对于执行规划的行为具有约束力，对制定能源规划的行为也有一定的约束力。虽然这种行为是政府制定能源规划的行为，即抽象行政行为。但就其规则的功能来看，更多的还是政府能源工作的操作性规则。

　　能源规划是能源战略实施的方案。在一国能源对策体系中，能源政策是最丰富最活跃的对策，因而成为能源战略实施的具体措施。然而，能源政策绩效却是在能源规划的统领与安排下实现的：(1)能源规划是能源政策确定的前提。如上所述，能源规划将能源战略目标等内容分解成阶段性目标、措施与手段，确定为量化指标，而政府在能源规划执行中将会制定各种能源政策具体来实施能源战略，从而使能源政策成为能源对策中最丰富的社会实践活动。从三者规范产生的关联性看，虽不能说能源战略派生了能源规划，能源规划派生了能源政策，但是前者都是后者产生的前提，后者都是为前者的实施服务。从理论上看，在一个严谨的政策结构中，正如能源规划不可离开能源战略一样，能源政策也不可远离能源规划，否则能源政策就没有存在的根据。同时，因为能源规划确定了明确的目标，并可能有授权及其他要求，能源政策才可能表现出丰富多样的内容，能源规划特别是中长期规划有些就是能源战略的内容或细化，实现规划就是实现战略，至少是阶段性实现。如果每个阶段都能实现，则能源战略实现就有了可靠的基础。从能源规划在能源战略与能源政策的互动中可以看出，能源规划架起了原则与规则的桥梁，保证了能源战略对能源政策的引导，也满足了能源政策对能源战略的要求。(2)能源规划是能源政策有效的根据。一个成熟的能源规划往往会使能源政策得以长效实施。一般而言，能源规划的科学与合理直接决定了能源政策的科学性与合理性。从一定意义上讲，能源规划对能源战略实施的效力除规划本身的指导与安排如重点项目外，经常是通过能源政策的效力表现出来的。因此，能源规划是建立科学稳定的能源政策体系的前提。能源规划既要为能源战略实施安排执行主体、项目、资金及其管理与监督方式，还要为能源政策开拓空间，打通环节。作为比能源政策更抽象的能源规划往往是能源战略与能源法理性及效力的传感器。与能源战略和能源法相比，能源规划对于能源政策的作用更具有实践性。能源规划的实施实质上是能源战略从总方针、原则和根本性措施变为行为准则、规范和可操作制度的过程，在这种变化过程中能源政策的作用是积极有效的。无论能源政策在实现能源战略中有多少灵活性和作用都是在能源规划的范畴内实现的。因为能源规划往往是能源政策的总纲，一旦能源规划形成即产生对能源政策的效力，这种效力虽不具有上位法的决定性，却具有明显的方向性与指导性。虽然，这种方向性与指导性只是基于行政组织、行政程序与行政行为结构的合理性而生的。一般而言，综合性能源规划与综合性能源政策相匹配，专项性规划与专项性能源政策相匹配。行政目标确定之后，行政过程是个执行过程，既要有方向性指导性措施，也需要具体执行的措施。能源规划就是确定行政目标并指引方向的措施，而能源政策就是具体执行的措施，为此能源政策总是与能源规划相匹配才能保证行政过程的同一性，进而保证行政组织目标的实现。如此，其最终的结果就是能源战略的实现。

　　能源规划必须有能源法的根据与规则。既然能源规划是行政行为，合理行政与依法行政就成为能源规划生命力的源泉。因为能源规划的法律安排既可使其制定科学合理公开公正，也可使其法律效力得到保证。