四、中国《能源法》——能源战略和能源规划的制度选择

　　《能源法》为能源战略实施提供保证。作为能源基本法的《能源法》不仅直接确定能源战略的地位、效力、制定程序以及相应的法律责任，还将能源战略的制定、实施制度化、法制化，为国家建立科学稳定的能源对策体系提供规则保证。特别是《能源法》将能源战略思想上升为法律规范，并根据能源战略要求设计与安排相应制度将能源战略贯彻始终。《能源法》的制度设计还决定了单行能源法对能源战略实施的制度设计与安排，尤其是根据能源法律将派生大量进行操作的行政法规与规章，以及地方法规与规章。同时，《能源法》的制度还关系与宪法、基本法以及相关部门法律的协调链接，能源战略思想还可能基于法律效力与法律文化在更大范围内进行传播。《能源法》中的能源战略制度以及相应制度中体现的能源战略思想与内容将会成为能源战略规范的核心部分。从某种意义上讲，在中国没有正式的能源战略前，《能源法》还有国家能源战略的替代作用。

　　《能源法》为能源规划提供依据。能源法律必须保证政府能源规划都纳入法律制度的边界内，这既是政府合理行政和依法行政的要求，也是保证行政程序公正和行政效力的要求。能源规划本身可以有繁简之分，却难有层级之分，无论涉及哪种经济政治手段，还是关乎哪个领域都必须在能源法律中有所体现。但是一旦有了不同层级或位阶能源法律的支撑，能源规划也能表现出不同的效力，虽然这种效力也可能在实施过程中没有区别，但在能源规划构成中却是有区别的。有时根据其依据的法律不同，而有重点与一般之分。能源法律制度与能源战略、能源规划等正式制度结构庞大，内容丰富，但却是极容易建立并存在的机制。无论是国外经验总结，还是本国成功能源政策效力的提升，以及政府部门的权力博弈和利益博弈都可能因能源规划及其决定的能源政策的灵活性而更容易实现。

　　《能源法》界定能源战略和能源规划。《能源法》的原则性规范要体现能源战略思想、能源规划及其他重大能源政策；规则性规范则要安排能源法律据以运行与操作的基本能源法律制度。

　　能源战略法律制度。《能源法》中重中之重的法律制度就是能源战略制度。此项制度的核心是确定能源战略的内容、法律效力、编制程序。按中国现行立法体系，《能源法》无论是否为基本法，能源战略是否成为宪法性文件，只要《能源法》中设计安排了能源战略法律制度就能使能源战略成为国家制度。当然，能源战略能够上升为宪法性文件的地位是最理想的。《能源法》对能源战略法律制度的规定具有确定的法律含义：(1)确定能源战略的内容。在法律中定义能源战略对澄清已经混乱多年的中国能源战略表述具有极为重要的意义。能源战略的权威性首先在于它的确定性和唯一性，而法定是能源战略拥有权威性最根本的保证。(2)法律效力。能源战略是国家权力政治的理论纲领，也是行动纲领，一旦形成即对于所有能源对策与行动具有权威性。作为原则或理论，能源战略既应成为能源法律立法的依据，也要指导法律制度设计与安排；对于能源规划与能源政策等效力则更加明确。同时作为法律制度，能源战略的原则与理论又予以了法律规则的保证。凡是上升为能源法律制度的能源战略，即具有操作性，成为可以直接实施的能源战略。凡是违背上升为能源法的能源战略的行为即构成违法行为，触及能源法律的还要承担相应的法律责任。(3)编制程序。编制程序是保证能源战略权威性的前提。只有按法律规定的程序制定能源战略，能源战略才具有严肃性，才能成为真正意义上的国家权力政治，由此能源战略的实施才能成为理性化的活动，即得到实施的边际效力，而不仅是因为其有法律规定才有实施保证。

　　能源规划法律制度。能源规划制度是能源法律实施与操作性的制度。此项制度的核心是确定能源规划的内容、法律效力，编制程序。在中国，政府进行能源规划管理更应当是轻车熟路。然而，作为对资源能源环境管理的重要手段的能源规划在中国并没有受到应有的重视，规划经常流于形式，或者成为人们对政府行为的戏言。因此《能源法》对能源规划制度专门做出安排是必须的。《能源法》安排的能源规划制度的内容包括：(1)规划内涵。能源战略与能源规划内涵不清，外延不明不仅影响能源战略的确定，甚至成为政府权责纠纷的原因。在法律上将能源规划严格界定在政府执行层面，划清其与能源战略的边界是建立能源对策体系重要方面。(2)法律效力。能源规划本是政府能源行政管理的统筹方案，在政府其他行政行为或能源政策在各国能源管理中居于重要地位，法律必须明确能源规划的适用范围及对其他能源政策与措施的效力。(3)编制程序。这是保证能源规划从效力到实效的前提。一旦按法定程序做出规划，并提供相关公共财政制度的保障，能源规划就应当成为可执行和必须执行的行动方案。

　　能源战略和能源规划在《能源法》中的设计不仅关系到能源战略和能源规划的实现，也关系到能源法制度设计的成败。因为能源战略和能源规划的制度设计在一定程度上决定了《能源法》其他制度的绩效。