三、能源战略与能源规划和能源法的结构选择

　　能源战略与能源规划和能源法共同构成一国能源对策体系的基础。尽管能源战略与能源规划的边界存在争议，能源规划与能源政策的边界也存在争议，单就一国能源对策组成来说，能源战略与能源规划和能源法是基本结构。三者相互依存，共同发挥绩效，同步发生变迁。

　　能源战略与能源规划和能源法相互依存。在一国成熟的能源对策结构中能源战略与能源规划和能源法总是相伴而行，相互依存的。作为国家权力政治的能源战略从理论到行动，既需要政府的组织指挥协调与监管，也需要法律制度安排出长期稳定的制度空间，特别是安排出政府不为，或不能为，如产权交易等基本制度的空间。如此，能源战略实施必须以能源规划为路径，以能源法为空间。如果说，能源规划主要是将能源战略思想、措施等具体化，从而保证能源战略的实施。而能源法对能源战略的作用更大。如国家能源战略与能源法合二为一的能源法律制度安排，如美国能源政策法既可以直接将能源战略法定化，又可以将有关战略思想与措施直接设计与安排成法律制度。此时，能源法对能源战略的作用是双重的。既可将能源战略内容直接规定为法律，为能源战略的制定提供了新的路径；同时为能源战略的实施提供法律制度的保证，即使在能源战略成为宪法性文件的国家也可为能源战略提供法律规则。当然，这种情况也会存在风险，即当能源战略在做出创新性调整时，直接上升为法律，即成为操作性规则，假如能源战略是一个错误战略，则可能会带来不利的后果。能源规划从思想、指标到实施，既需要战略思想、措施的导航与保障，使之成为科学合理能有明确价值导向的，并且能适用的政府行动，特别是能统领能源政策，发挥出政府的活力，也必须拥有丰厚的理论基础与高瞻远瞩的思路。能源战略显然是能源规划的思想来源、原则与规划的航标灯。同时，能源规划实施需要各项能源政策得到实施，也必须有能源法各种制度的保障。能源法则更需要能源战略提供能源安全、能源效率与环境保护的理性，并按其进行制度设计与安排，也需要能源规划为能源政策提供更多的思想源与规则源，从而为能源法各项制度的实施提供操作性措施，保证能源法制度作用有更大的空间。这是因为能源规划是政府调整、引导、控制能源经济系统稳定运行，并达到能源战略确定的某一时期目标的一系列行政手段和措施。能源规划是为能源战略服务的，能源战略的目标就是能源规划的重点。特别是根据能源规划安排的能源政策是行政规范，由政府或政府部门推行和实施，涉及面宽，有大量技术性数量化规范，实施起来方便灵活，有一定行政裁量范围。能源政策的这些特点会为能源法的实施带来更多的机会。同时，能源法与能源政策是相互依存的。能源法的法律规范和制度部分是从成功和有效的能源政策中提炼的，能源法的制订和实施也往往以科学的能源政策为背景，而能源政策的制订和实施需要有能源法的根据。能源政策与能源法优势互补，使能源战略的实现活动不仅是丰富的，也是有程序保证的。能源战略与能源规划和能源法是一国能源对策的完整体系，其中包含着理论与方案，规则与制度，更有层级与位阶的差异，但是各有其相互不能替代的功能，只有三者链接共同发挥作用，一国的能源对策结构才是完整的和有效率的。反之，缺乏其中任何一个，非但其他二个无法发挥绩效，一国也无法形成能源对策结构，总会为这样或那样的能源问题所困扰。总之，能源战略与能源规划和能源法相互依存与发展，共同铸成了一国能源对策。

　　能源战略与能源规划和能源法共生实效。从理论上看，在一个成熟的能源对策结构中能源战略与能源规划和能源法从效力到实效是共生的。能源战略从效力到实效有赖于能源规划与能源法从效力到实效。从一定角度看，能源战略是理论纲领并不是行动纲领，能源规划与能源法才是具体的行动与规则。能源规划与能源法没有效力或者没有有效实施，能源战略是绝不可能从效力到实效的。能源规划既要按生效的能源战略设计阶段目标与措施，也要按能源法法律制度进行编制，保证其科学与合理。在三者构成的能源对策结构中，能源规划层级最低，无有效能源战略指引与支撑，能源规划会成无本之木，无源之水；无能源法规范，能源规划则会无拘无束，且无效力保证，甚至是有无一样。能源规划效力靠行政手段和措施维持是不稳定的，政府换届，体制改革，甚至政府首脑更换都可能影响能源规划的实施。具有法律效力的能源战略，特别是成为宪法性文件的能源战略不仅是能源法的思想渊源，也是其法律渊源。无论是立法原则的确定，还是制度的设计与安排，能源法都应当是能源战略从效力到实效的最稳定的表现和要求。能源战略从政治上作用于能源法及其制度安排的意识形态，为其提供依据和指导，决定能源法的理性。而有效的能源规划可以提供更多有效的能源政策，不仅保证能源法的实施，还能为其提供规范来源，为能源法及其制度的构建，特别是政府规制制度的构建奠定基础。因此，能源战略与能源规划和能源法从效力到实效可能是时间上继起，空间上共生的。在能源战略与能源法合二为一的情况下，其效力与实效的共同性就不言而喻。三者中任何一个无效或不能从效力到实效，都会造成整个能源对策结构的无效或不能从效力到实效。当然，三者只有同一方向发生效力才能形成合力，才能真正形成一国所需要的能源对策结构。否则，三者从效力到实效非但不会解决能源问题，还会形成解决问题的屏障。

　　能源战略与能源规划和能源法同步变迁。一国能源对策结构不是永恒不变的。当客观与主观条件成就时，能源战略与能源规划和能源法就会发生变迁。能源战略是能源对策结构的基础，是能源规划与能源法的制度根据。能源战略的任何改变都可能带来能源规划与能源法的变迁。能源战略决定能源规划与能源法的制度变迁。能源战略的思想或理论的任何变化都会带来这种变迁。一般来说，能源战略改变的原因有：客观上国际国内能源供给或需求情势发生变化；主观上国家权力政治发生变化、国家战略发生改变，科学理论研究发生重大改变等。能源战略的改变有质的变化，也有量的变化。从对抗战略到合作战略，能源战略会在影响国际能源法变迁的同时影响到能源规划与能源法的变迁，促成国际制度向国内制度的变迁。此时能源规划与能源法就要在投资与贸易领域较多地安排吸引外资的合作制度，能源规划还会安排更多的合资项目等。当然能源战略量的变化是更多的。如战略方向与重点的调整如节能减排、替代能源、发展清洁能源等战略的调整，就会让能源规划与能源法做出建立节能减排责任制、完善节能法律制度，激励风电及其他可再生能源、发展核电等安排。

　　当然在能源战略与能源法，特别是能源战略与能源规划和能源法集于一身时这种变化是在同一个过程的同一个规范上实现的。其实，如果能源战略与能源法合二为一，因其同属于国家意志还是可以理解的。假如能源战略与能源规划和能源法合为一体，就会出现能源对策结构的不合理。因为能源规划是执行行为，与能源战略和能源法有本质的区别，特别是如此会扩大政府自由裁量的范围，造成政府或政府部门权力滥用或者设租寻租。从这个意义上讲，能源战略与能源规划必须严格区分，能源规划必须在能源法的管束下运作。能源战略与能源规划和能源法的同步变迁是从能源战略的改变或调整自上而下发起的。如果是能源规划和能源法改变自下而上发起就不会是同步的。如当能源规划与能源法实施某种思想或重大制度出现成本过大时，也会对能源战略的调整提出要求。此时能源战略的反应可能会较慢，至少要按法定程序修订。一般来说，这种情况可能实践中不会发生，但在理论上不能排除。