三、原告之辨：是检察机关还是国家特定机关？ 

在我国，环境公益诉讼的必要性已获得普遍承认，但是关于环境公益诉讼的原告主体资格问题，还是有诸多争议。除了前述的公民个人可以提起环境公益诉讼之外，有学者认为，我国的检察机关是法定的公诉机关，因此，检察机关也可提起环境公益诉讼而且是提起环境公益诉讼的最佳主体。

国家作为原告提起环境公益诉讼之所以有存在的必要，首先是因为国家负有为全体公民保护环境的责任，应该在必要的时候通过诉讼途径排除对环境的损害；其次是因为个人诉讼机制存在着不足。个人诉讼是一种勇敢者的诉讼，当勇敢者缺位时就会导致环境损害所涉及的环境公共利益无法得到保护。因此，国家作为环境公益诉讼的一极必不可少。

显然，构建环境公益诉讼制度的核心在于适格原告的选择。认为检察机关是最恰当的诉讼主体的观点表面看来有些道理：检察机关是宪法和法律赋权的公诉机关，环境公益诉讼当然应该由检察机关提出。环境公益诉讼应当由检察机关提起这种主张虽然注意到了检察机关的职责，但在相当程度上却忽视了通过诉讼手段维护环境公共利益的特殊性。环境公益诉讼显然不是刑事诉讼，它不是国家追究和惩罚犯罪的基本诉讼途径，而是国家以排除环境危害和赔偿环境损害所带来或可能带来的环境损害为基本诉求，主要是通过追究环境污染或破坏责任人的民事责任来实现对环境社会利益的保护和救济的一种专门诉讼。莫诺 · 卡佩莱蒂教授认为，司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用，为保护环境及 “ 扩散性片段利监 ” ，他倾向于创立专门的政府机关，这些政府机关都有资格提起禁止命令，有时也可提起损害赔偿。笔者以为，检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体，理由如下： (1) 根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。例如，《中华人民共和国宪法》第 11 条规定： “ 国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害 ” 。《中华人民共和国环境保护法》第 26—28 条明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。因而，对于侵害公众或国家环境资源权益的行为，环境保护机关应当以公众受托人或国家环境资源所有权代表人的身份提起公益诉讼，这也是环境保护机关履行环境保护职责的重要形式之一。 (2) 环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不相符合。根据宪法和法律规定，我国的检察机关作为司法机关，主要负刑事公诉之责；作为法律监督机关，其主要职能是对其他司法机关适用法律的行为和行政机关的执法行为进行监督。由此可见，我国现行法律并没有赋予检察机关对个人、企业提起公益诉讼的权力。如果由检察机关包揽公益损害时的保护之责，绕开现行法律已经设定的由各个相应的管理机关执行法律的体制而直接对应私人，不仅有越俎代庖之嫌，而且还会造成权力体系的混乱。 (3) 检察机关不具备提起环境公益诉讼的专业知识与能力。环境纠纷中包含了大量的科技因素，需要采用专门的证据收集方法和技术手段，而这正是检察机关所欠缺的。与检察机关相比，环境保护机关更为适合提起环境公益诉讼。并且，环境纠纷所涉及的科学不确定性问题需要环境保护方面的政策性判断。检察机关在这方面与环境保护机关相比同样不够专业。简言之，环境纠纷解决的专业性决定了检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳主体。 

由于社会分工的细化，更由于新型社会利益的扩散性和技术性，现代国家都不再将公诉权限于检察机关。例如，美国联邦交易委员会、英国公平交易局等机构都曾代表社会公众提起诉讼。具体到环境保护领域，美国环境保护局、州政府可以将那些违反者作为被告，向联邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求责任者支付民事制裁金的诉讼；英国也建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度。这些实践表明，环境保护机关作为环境公益诉讼的原告具有可行性，更重要的是，它符合环境公益保护及时性和预防性的要求。 

在我国，《中华人民共和国海洋环境保护法》第 90 条第 2 款规定： “ 对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求 ” 。该法虽然并未提到环境公益的概念，但明确授权海洋监督管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在司法实践中，陕西省商洛市中级人民法院对 2000 年 9 月 29 日 发生在陕西省丹凤县的 “9· 29” 特大氰化钠泄漏丹江案的环境污染损害赔偿作出判决，判定污染者赔偿丹凤县政府因环境污染所受损失人民币 865.63 万元。2007 年 11 月，贵州省贵阳市中级人民法院设立专门的环境法庭，受理了以贵阳市两湖一库管理局为原告的环境公益诉讼案件。这些立法和司法实践值得我们好好总结与深入研究，而不能简单地从字面上的 “ 公诉 ” 来理解环境公益诉讼。 

四、客体之辨：是 “ 对人的损害 ” 还是 “ 对环境的损害 ” ？ 

环境公益诉讼的目的显然是公共利益的保护。但是，对于何谓公共利益，目前理论界并未达成共识，立法也未予统一。这种情形在司法实践中表现为出现了各种被冠以 “ 公益诉讼 ” 之名的纠纷。例如，前文列举的 4 起案件，大致可分为 3 类： (1) 纯粹以个人名义提起的诉讼，如林雷状告汽车公司要求赔偿，是因为他购买了各公司的车票并乘坐了这些公司的车； (2) 以利益相关者的名义提起的诉讼，如青岛市 300 名市民状告规划局，是因为他们都是音乐广场周边的居民，尽管有的与广场并不比邻，但都在附近，他们因与行政行为具有 “ 法律上的利害关系 ”而提起诉讼； (3) 纯粹以公共利益代表者的身份提起诉讼。在这 3 类诉讼中，前 2 类涉及个人利益或者集体利益与公共利益的重合。假设法院对这 3 类案件都予以受理，那么应该适用什么样的规则呢？或者说，能够用同一规则来审理这 3 类案件吗？答案显然是否定的。如果这个问题不能很好地加以解决，那么将给我国环境公益诉讼制度的建立带来巨大的麻烦。 

之所以会出现这种情况，是因为对环境公益具有的特殊性所带来的诉讼利益特殊性缺乏准确的把握。按照庞德的利益分类学说，社会利益也即我们通常所称的社会公共利益 “ 是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望 ” 。目前，虽然人们对于公共利益的表述不尽一致，但对于公共利益所具有的不确定性、整体性、脆弱性等特征大都是认同的。根据这些特征，人们对作为公共产品的环境所产生的利益是一种公共利益也是没有异议的。这种共识是研究环境公益诉讼的前提。尽管如此，我们发现环境公共利益涉及环境对于人类生存的两种价值：一方面，环境是人类生存的必要条件，水、土壤、森林都是人须臾不可缺少的，此时的环境是典型的公共产品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，其产生的利益表现为公共利益；另一方面，环境是人类社会性生存的必要条件，水、土壤、森林是人的劳动对象或生产资料，此时的环境则可以特定为独立的 “ 物 ” 而成为所有权的客体，其产生的利益表现为私人利益。这两种价值是同时表现在环境这个客体上的，环境并不会因为具有公共利益和私人利益的双重价值而自动分开：一棵树，若表现为公共利益，那么它可以制造新鲜空气、涵养水源、防风固沙、调节气候；若表现为个人利益，那么它可以生长果实、提供燃料、作为制作家具的原料、还可以变卖。