在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。” 因为民众诉讼是以与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼，是为了确保法规的正确适用这种一般利益而承认的诉讼，所以民众诉讼只有限于法律规定者，才能够提起。 日本现行法上所承认的民众诉讼，有与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，其中最常见的是前三种诉讼。其中居民诉讼的起源是美国的纳税人诉讼。它是纠正地方公共团体的职员所进行的违法的财务会计上的管理运作，以确保地方公共团体的财务现在的公正运作的制度。居民诉讼的起诉者是普通地方公共团体的居民，要求法院审查的对象并不是地方公共团体行为的全部，而是只限于与财务会计有关部门的行为。 日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。

英国行政法规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查， 即检察长是原告，公民列为告发人。

我国台湾地区也有公益诉讼这一诉讼种类，其《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政主体的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”

我们认为提起公益诉讼应当具备以下几个条件：

第一，行政主体的作为或不作为行为使国家或公众的利益受到损害。这里首先要明确的是什么是“公益”? 我们认为公益应该有两层含义。第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益，公益的第二层含义是指国家的利益，如国家税务局拒不查处偷漏税行为的情况，其侵害的是国家的税收权，也就是国家的利益，这种利益是受国家税收财政法保护的。大多数情况下，社会利益和国家利益是可以区分的，但在有些情况下，这两种利益是交织在一起的。例如，行政主体滥发采矿许可证的行为，一方面是对国家利益的损害，另一方面则是对其他采矿者公平竞争权和财产权的侵害。其次，国家或公众的利益受到损害是由于行政主体的作为或不作为行为。

第二，提起公益诉讼须存在一个能够代表公共利益的诉讼主体，而谁有资格作为公益诉讼的原告呢?从理论上而言，任何公民均可提起公益诉讼。世界上许多国家都由检察机关代表公共利益，作为独立的诉讼主体提起和参加诉讼。检察机关可以主动依职权提起诉讼，法人或者其他组织提起的涉及重大公共利益的行政案件中，可以由检察机关指派检察官参加诉讼。在中国，检察机关作为“国家法律监督机关”，若由其时时注意行政主体的行为是否损害公共利益必然使其不胜其繁，因此我们建议公益诉讼之最终“启动权”应交给普通公民，即采取由普通公民向检察机关检举、告发的形式，检察机关再据此决定是否有必要提起公益诉讼。第二类有权提起公益诉讼的主体是公益性社会团体及某些自治性组织，“公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，当其成员的权益遭到行政行为侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予其提起公益诉讼的权利。” 此外，如某一行业协会对行政主体所做出的明显损害该行业执业人员合法利益的行为也可以起诉。

第三，提起公益诉讼还必须要有法律的特别规定。行政公益诉讼的提出虽是出于维护公共利益的需要，但应当在有法律明确规定的情况下才能提起，且其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为侵犯所引起的行政争议。之所以要有这种特别的法律限制，是因为诉讼毕竟是国家一种有限的司法资源，如果允许任何人随时可以提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”，浪费司法资源。因此必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类。我们认为可以提起公益诉讼的一般包括以下几种情况： 其一是行政主体不履行法定职责，即行政不作为导致对多数人利益的损害，同时损害了社会公共利益;其二是行政主体主动实施某一具体行政行为，造成对不特定多数人利益的损害，或者是对不特定多数人利益虽未形成实际损害，但已经存在实际的威胁;其三是只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。

六、机关诉讼

机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，纠纷双方诉诸法院，通过法院的诉讼程序解决争议的诉讼类型。如果机关之间就法律权限和法律适用发生纠纷，就应当允许法院进行裁判，只有这样，才能依法划清各机关之间权力的界限，防止越权和滥用职权，并减少由于权限交叉而造成的纠纷，从而提高管理效率。

日本等国家行政诉讼中的机关诉讼就是用来此类纠纷的。日本的机关诉讼是指“关于国家或者公共团体的机关相互间权限的存在与否或者其行使的纷争的诉讼。” 行政机关相互之间的权限争议是行政内部的纷争，本来是应该在行政内部来解决的问题，不属于‘法律上的争讼’。但是也存在法律特别要求公正的法院判决，要求采取诉讼程序来解决的情形。“ 机关诉讼主要包括两种情况：第一种情况是”职务执行命令诉讼“，这是在普通地方公共团体的长官不执行国家的机关委任事务等情况下，主务大臣向高等法院提起诉讼，获得其判决，代执行并且罢免该长官的制度。第二种情况是因地方议会和地方公共团体首长之间的纠纷而提起的行政诉讼。在地方公共团体中，作为议决机关而设置议会，作为执行机关而设置首长。两者基本上是分担作为议决机关和执行机关的职权，但《地方自治法》承认了首长方面对条例的制定、改废、关于预算的议会决议、关于选举的再议、再选举的要求权，并规定了议会方面不同意这些要求时，向自治大臣的审查请求权，议会或首长对审查的裁定不服时享有起诉权，被告是作为裁定者的自治大臣(知事)。

德国法院法对于机关诉讼无明文规定，但各邦判例均承认机关诉讼。主要是关于公法人或公营造物的机关争讼，尤其是地方公共团体的机关之间或其他各单位间对于权限及其行使的争议。

中国目前并没有机关诉讼这一诉讼类型，而行政主体之间的权限纠纷却经常出现，目前所采取的由行政主体内部解决的方式则体现出明显的弊端，即行政主体之间纠纷不能及时得到解决，严重影响了行政效率，而且不能实现公正，同时也会影响公共利益。由于行政权力复杂而庞大，既存在中央与地方行政主体的权力关系，又存在不同地域和不同领域的权力关系，因此行政主体在权力行使过程中不可避免地会产生争议。更由于我国目前相关法律法规极为不完善，导致了行政主体之间的权限争议频频发生。而当实践中行政主体之间在行使职权过程中发生争议后，传统上我国是采用上级行政主体裁决的方式解决此种争议。例如，不同省份行政主体之间发生纠纷后，应当由中央政府国务院裁决，省内城市机关之间的纠纷应当由省政府裁决。中央部门与省内地方政府或者其他行政主体之间的纠纷应当由中央政府解决。而如果在具体诉讼案件中发生此类争议，通常的做法是由法院逐级上报到最高人民法院，再由最高人民法院报请国务院裁决。很显然，这种逐级上报最高人民法院，最终交由国务院裁决的机关争议处理程序是不妥的。

从司法机关角度看，由司法机关解决行政主体的职权冲突和争议不仅是必要的，而且是可行的。将某些行政主体之间的权限争议交由法院去做最终裁决主要是基于以下的考虑：其一，“司法最终”是法治原则的内在要求。法治概念的内涵之一是“行政主体服从司法机关”，“政府行政主体必须尊重和服从法律及法院在解释和执行法律时的判决。例如，如果市民与政府打官司，市民胜诉，法院做出了不利于政府的判决，但政府却不肯依照法院的命令去做，那么法治就算是崩溃了。” 其二，有人认为行政主体之间的权限争议只是行政系统内部的权限争议，并据此主张司法权不能进行干涉。我们认为事实恰好相反，某些行政主体之间的权限争议已不仅仅属于系统内部的权限争议，它已经超出此范围，且这类权限争议若不得到及时公正的解决，必将很大地影响到社会公共利益。如日本的机关诉讼中有一类是“职务执行命令诉讼”，普通地方公共团体的长官若不执行国家机关委任的事务，则会影响整个国家的行政，同时也会影响到该地方的社会普遍利益。 “在法治的原则下，法律一般不过问、不干涉个人私生活领域，只要这种私生活不危及他人和社会。但法律对公共生活的管理、规范、治理、调处则是责无旁贷的任务之一。” 行政主体之间的权限争议虽不属于法律上的争议，但由于它已经很大地影响到社会公共利益，因此我们仍然要求司法机关对此类争议拥有最终的裁判权。其三，由司法机关处理比行政主体内部采用逐级上报解决的方式有更高的效率，可以避免许多不必要的争议和扯皮。

我们认为机关诉讼应当包括以下两种处理方式：第一种情况是行政主体在执法过程中自己发现与其他行政主体存在着权限上的争议，此时可以允许行政主体直接到法院起诉要求法院裁决权限的归属，第二种情况是在一个具体行政诉讼案件中发现不同的行政主体之间存在权限争议，此时法院应当中止对原行政案件中的审理，转而审理行政主体之间的权限争议(此时争议的存在可以说是案件的先决问题)，再据此决定解决原来的行政诉讼案件。

七、当事人诉讼

当事人诉讼是行政诉讼的一种特殊类型，它是指行政主体的行政行为导致平等主体之间民事法律关系的产生、变更和消灭，从而引发民事当事人之间或者与行政主体之间的争议，法院审理此类争议的活动称之为当事人诉讼。

设立当事人诉讼的主要目的是为了解决与行政权有关的特殊民事争议。随着行政权在国家管理领域的不断扩张，越来越多的的民事活动被置于国家的管制和约束中，在我国，诸如土地、矿藏、山林、草原、水、以及商标、专利等知识产权引发的争议，大多与行政权的行使有关，在这些案件中，正是由于行政主体行使了诸如行政裁决、行政确认、行政许可等权力，才使普通的民事争议变成了比较复杂的混合争议案件。这类案件中存在两种法律关系，一种是民事法律关系，另一种是行政法律关系。那么，民事争议双方当事人若对行政主体的裁决、确认或许可决定不服而向法院起诉，应当选择哪种诉讼形式，单行法律都没有具体规定，对此理论界有所争议。有人认为应当作为民事案件来处理，以民事争议双方为原被告双方，这样可以一步到位地解决双方当事人之间的民事争议，但是“作为民事案件虽能解决当事人双方的纠纷，但不能撤销行政裁决，从而出现行政裁决与司法裁决并存的局面，造成法律效力上的冲突和司法当事人各执一词的情况，有可能使纠纷更加激化。” 另有人主张采用行政附带民事诉讼的方法以解决此种情况，认为“既有利于减少当事人的讼累，也有利于法院一并查清事实、分清责任，正确、及时地对案件做出审理，还可避免人民法院就同一事实做出相互矛盾的判决。” 持相反意见者亦有之，他们认为当事人对行政裁决不服提起的诉讼不应当为行政附带民事诉讼，而是应当作为一种特殊的行政诉讼。 理论界对此问题尚无定论，实践中由于没有法律的明确规定，不同法院的处理方式同样是多种多样：有的法院由行政法庭审理，通过行政附带民事诉讼的方式，将行政争议与民事争议一并解决，有的法院则由行政庭和民事庭分别审理。无论采取前述何种处理办法，其弊端都是很明显的。如果作为民事案件来处理，很难将已经发生行政法效力的行政行为弃之不理;若作为行政案件来处理的一般是采用撤销诉讼的方式，由于撤销诉讼的判决只有维持或撤销两种，不能最终解决当事人之间的民事纠纷，即使作为行政诉讼附带民事诉讼的案件，法院也摆脱不了既不能维持也不能撤销的两难境地。总之，这几种处理办法都难以最终解决机关之间的纠纷，而且有时会增加当事人的讼累，浪费不必要的人力、物力和财力，甚至会造成循环诉讼，不符合诉讼经济的原则。所以，在《行政诉讼法》实施近十年的今天，我们仍有必要作进一步探讨，有必要借鉴和吸收国外当事人诉讼的经验和教训，以完善我国的行政诉讼制度。

日本的当事人诉讼比较典型，它是指“有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，且依法令的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼亦即有关公法上的法律关系的诉讼。” 日本的当事人诉讼包括实质性的当事人诉讼和形式性当事人诉讼两种情况，值得我们借鉴的是后者。形式性的当事人诉讼即“关于确认或者形成当事人之间的法律关系的处分或者裁决的诉讼，但根据法令的规定以其法律关系当事人的一方为被告人的诉讼。”最典型的事例是《土地收用法》上的损失补偿之诉。在《土地收用法》上，收用委员会进行权利取得裁决，该裁决由关于土地的收用或者使用的事项和关于损失补偿事项构成。并且，该法关于这两种事项的争讼也分别另外予以承认，即关于收用委员会的裁决规定了对建设大臣的行政上的不服申诉，但是在其程序中，不能解决关于损失补偿事项的不服申诉。因此，对于损失补偿不服的情况下，只能直接提起诉讼。此时，仅承认以起业者和土地所有者双方当事人的诉讼。在这种诉讼实质上是关于收用委员会的裁决的诉讼，但形式上是前述当事人之间进行的争议，所以一般称之形式性当事人的诉讼。日本的当事人诉讼原被告是民事纠纷的当事人，行政主体作为第三人参加诉讼，这种诉讼类型能够较好地解决行政主体与当事人之间的行政纠纷以及民事主体之间的民事纠纷。

提起当事人诉讼必须满足两个条件：