关于公法与私法的根本宪法区分

公法与私法的划分是具有普适意义的学术分析方法。尽管两者的界限具有模糊性，但两者的划分对于当下的中国仍具有重要的法治意义。从宪法的公法属性出发，否定宪法对于私法的基础作用是错误的。为了说明宪法对于私法的基础作用而怀疑宪法的公法属性也是不正确的。具有公法属性的宪法，不仅可以充当公法的立法依据，而且能够成为私法的立法基础。宪法的根本法地位是独一无二的。

【关键词】公法;私法;根本法;宪政

【写作年份】2010年

【正文】

一、引言或许2012年对我国宪法而言又将是一个具有特殊意义的年份，继5年前的“宪法民法关系”大讨论之后，宪法与普通法律的关系再次成为2011年度我国宪法学界关注的焦点之一，具体表现：一是中国宪法学研究会与中国人民大学法学院联合主办了“三大诉讼法修改中的宪法问题”学术研讨会;二是中国宪法学研究会把“宪法与刑法关系”列为该年度年会的五个议题之一;三是“中国宪政网”开辟专栏征集有关“宪法与刑法关系”、“宪法与行政法关系”的观点。但是，上述学术努力并未在宪法与普通法律的关系这个主题上催生出新的学术增长点。个中原因或许是多方面的，但在“宪法民法关系”大讨论中就已经暴露出来，且至今仍未得到解决的下述一连串问题无疑是十分重要的障碍。

1.宪法是不是唯一的根本法?由于我国民法学界曾经十分流行“民法根本法”说，所以，不证成宪法独一无二的根本法地位，宪法与普通法律的关系自然就无法展开。如果要证成宪法的根本法地位，那么就得引出以下第2个问题。

2.宪法究竟属于公法还是私法?在那场旷日持久的“宪法民法关系”大讨论中，主流的民法学者为了得出“民法也是国家的根本法”、“民法不应以宪法为立法依据”等结论，坚持“宪法属于公法”这一传统观点;[1]而主流的宪法学者为了论证“宪法是唯一的根本法”、“民法应当以宪法为立法基础”等结论，公开质疑宪法的公法属性。[2]宪法究竟是属于公法还是私法，至今仍是一个悬而未决的问题。如果要回答这个问题，那么就得引出以下第3个问题。

3.公法与私法的划分在当下的中国是否有意义?对此，在我国主流的宪法学者中也存在着某些模糊认识，留待后述。

上述三个问题环环相扣，成为我们认识宪法与普通法律关系的瓶颈。为将宪法与普通法律关系问题的探讨引向深入，笔者拟以澄清宪法学界关于公法与私法划分的若干模糊认识为出发点，论证宪法的公法属性，并对宪法的根本法地位做出说明，请学界同仁批评指正。

二、关于公法与私法划分的再认识莫纪宏研究员曾经提出，我们不要再纠缠于传统的公法与私法的划分，那个划分缺少法治理论基础。[3]童之伟教授也曾经提到，在当今世界与我们有较多联系的国家和地区的法学学者中，除德国和受德国影响的学者比较习惯于作公法、私法划分外，其他国家和地区都早已很少甚至基本不谈公法、私法划分，或很少甚至完全不从公法、私法划分的角度考虑问题了。[4]上述两位著名学者的观点，极易使人形成公法与私法的划分已经过时或者没有意义的印象，故对于公法与私法的划分问题，我们有重新进行认识的必要。

1.应当承认公法、私法的划分是具有普适意义的。关于公法、私法的划分，我国法学界的传统观点认为，公法与私法是大陆法系国家中普遍适用的一种法律分类，这种分类在英美法系国家是不适用的。与此观点相反，有多位学者发现，虽然英美法系国家在理论上没有严格的公法、私法之分，但公法与私法却是这些国家的学者常用的理论分析工具;在美国的法律实务中，虽无公法、私法划分之名，却有公法、私法划分之实。[5]可以说，公法与私法是中外法学者常用的一对法学范畴;公法、私法的划分是一种具有普适意义的法学分析方法，也同样适用于当下的中国。

2.应当看到公法、私法的划分对于当下中国是有重要法治意义的。对于公法、私法划分的意义我们至少可以从以下两个角度来认识：(1)公法、私法的划分意味着国家权力对不同的社会关系应当采用不同的调整方法。公法要求国家权力对隶属型社会关系进行积极的干预，即进行管制型调整，国家工作人员不能怠于履行该职责，否则即为渎职;私法要求国家权力对平权型社会关系进行消极的放任，即进行放任型调整，国家工作人员不得随意对这类社会关系进行干预，否则即为违法。公法、私法对国家权力的行使范围和行使方式提出的不同要求表明，公法、私法的划分本身内涵着法治的权力制约以及权利保障精神。(2)公法与私法在法治社会的达成方面所承担的功能是不同的。公法与私法都是法治之法的有机组成部分，法治社会本源于两者的共同发达、有效。两者都是为权利而设，就其目的而言，两种法并无优劣之分。若将法治视为一个权力制约、权利保障的动态过程，则法治的关键在于依法治“官”(权力)而非依法治“民”(权利)。只有当公法有效地约束住权力之后，权力与权利处于平衡状态之时，法治才能实现。可以说，法治社会的达成与公法的发达有着更为紧密的关联，公法对于法治的直接意义大于私法。如果说公法学者之“公法优位论”[6]与民法学者之“私法优位(至上)论”[7]都有“争饭碗”之嫌的话，那么法理学者所谓“法治既是一个公法问题，也是一个私法问题。但是，归根结底，是一个公法问题”[8]的观点，则堪称持平之论。可以说，强调公法、私法的划分，有利于突出公法在法治建设中的作用。

在当下的中国，权力之强与权利之弱，都已臻于极致，而权力的滥用已经达到令人触目惊心的程度。在这种情势下，强调公法、私法的划分，可以为我们从制度上约束国家权力、保障公民权利提供理论基础和智力支持。

3.应当明确公法、私法的划分标准是有时代性的。传统的公法、私法划分理论原本有四种—“权力说”(也称为主体说)、“服从说”(也称为实质说)、“强行法说”、“利益说”(也称为目的说)。但是，这四种学说各有其缺陷，不能解释所谓的“公法私法化”、“私法公法化”现象。于是就产生了主要融合“权力说”与“服从说”的第五种理论，即“折中说”(也称为综合说)。[9]从其实质来看，“折中说”是一种着眼于法律关系的性质来考察法的属性的理论。

我国学者所持的公法、私法划分标准颇不一致。主流民法学者所持的是“利益说”，即认为公法是权力的授予法、实现和维护公共利益的法，私法是权利保障法、实现和维护私权的法。[10]而有的宪法学者将划分公法、私法的标准表述为：凡调整公共权力之间以及公共权力与私权利之间的关系、进而凡涉及到公共权力的运行、以公共权力为恒定的调整对象之一的法为公法;调整权利与权利之间的关系、以权利作为调整对象与内容的法为私法。[11]这一表述在相当程度上代表了我国当下宪法学界的共识。可见，宪法学者们普遍采用的是“折中说”。当然，宪法学者强调公法的恒定调整对象是公共权力，旨在强调公法的权力制约、权利保障功能。民法学者所持的“利益说”，虽然也能够解释某些法律现象，比如，色情、吸毒、赌博、走私等所谓“无具体受害人”的行为，所反映的原本是纯粹的私人关系，将其纳人公法的调整范围，显然是处于保障公共利益的考虑，但是，在当下中国的语境中量由于个人利益与公共利益之间存在着强烈的冲突，坚持这种划分标准会导致公法与私法被人为地对立起来。站在宪政的立场上看，公法是授予并约束国家权力的法，其目的不应是保障公共利益，而应当将公民权利作为首要的价值。因此，民法学者所持的“利益说”是一种过时的标准;而宪法学者所持的“折中说”，既符合宪政的学术理想，也契合当代法治国家的现实，是一种更具有解释力的标准。

容否认，权力制约与权利保障是我国法治建设和法学研究的时代命题。将这一命题与我国宪法学者的主流观点相融合，我们可以对公法、私法做出如下界定：凡调整国家权力之间以及国家权力与私人权利之间的关系，以国家权力为恒定的调整对象，以人权保障为最终目的的法为公法;凡调整权利与权利之间的关系，以权利作为调整对象、以个人意思自治为原则的法为私法。

关于公法、私法的划分，除了以上三点外，笔者认为还须申明的是：(1)虽然公法、私法划分作为一种学术研究方法，不仅没有过时，而且还具有重要的法治意义，但笔者并不赞同“公法、私法异质论”。[12]公法与私法都内涵着“市民社会优于政治国家”、“权利优于权力”等价值追求，二者有着共同的价值基础。正因为如此，实在法的体系才是一个有机的整体，而非各种法的机械叠加。(2)公法、私法之间并不存在泾渭分明的界限。分类法是一种强调同质事物之间的差异的研究方法，其目的是为了对同一“属”概念之下的若干“种”事物之间的差异有一个更清晰的认识。只有同质的事物才有分类研究的必要，所以，认为分类法强调的是“事物的不同性质”[13]的观点是不成立的。这就意味着，意图找到一种恰当的标准，像把水分解成氢气和氧气那样把法律划分成公法和私法两个类别注定是徒劳的。属于公法的行政法、刑法都涉及特殊情况下的私人关系(如私人间的相互侵害);属于私法的民法，也包含着关于国家权力的某些禁止性规定(如禁止对契约自由的干涉)。此其一。其二，国家权力的能动性导致公法、私法界限的动态性。无论公法还是私法，归根结底都是国家权力的产品，国家权力或积极或消极的态度会直接变更公法、私法的调整范围。如刑罚，从人类社会早期的私刑逐步转变为国家刑，刑罚由一种私法关系演变为公法关系;对于婚姻家庭关系的调整，国家权力的态度由前现代社会的积极“进入”，转变为现代社会的消极“退却”，从而使婚姻家庭关系一步步脱离国家权力的干预，演变成一种较为纯粹的私法关系;对于色情、吸毒、赌博、走私等所谓“无具体受害人”的行为，国家权力的态度从消极放任转变为积极干涉，又使本来的私法关系转变为公法关系，等等。国家权力的能动性，不仅使得公法、私法的调整范围发生此消彼长的变更，而且使两者发生交叉。福利国家、给付行政时代中所谓公法私法化、私法公法化现象即是典型的例证。

三、对“宪法不属于公法”及“宪法具有私法属性”的质疑在我国传统的法学理论中，宪法一直被视为公法。本世纪初，法理学者孙笑侠教授最先对这一传统观点提出挑战，他认为，宪法是纲领性的，它既不属于私法，也不属于公法;同时却又承认，宪法不仅包括公法的内容，还包括私法的重大问题。[14]其后，一些有影响的宪法学者对宪法的属性采取了一种猜谜式的表述—“宪法不仅是公法，同时也是私法;或者说宪法既不属于公法，也不属于私法。”[15]勿庸讳言，对传统观点的这种猜谜式质疑，本身就十分可疑。

(一)对“宪法不属于公法”的质疑“宪法不属于公法”的观点存在着如下可能的质疑:(1)如果“宪法不属于公法”能够成立，那么，宪法在性质上属于什么法?对此，有两种推测：其一，正如上述宪法学者所认为的那样，宪法作为根本法，既不属于公法，也不属于私法，它与公法、私法共同构成一国实在法的体系。其实，根本法是指宪法在整个法律体系中的地位，而公法、私法是指法的属性，将根本法与公法、私法并列在一起显然是混淆了不同的法律分类，在逻辑上是错误的。其二，宪法属于公法、私法之外的“社会法”(混合法)。截至目前，承认社会法是一个独立的法律部门的学者无一认为宪法属于社会法，所以，第二种推测也不成立。(2)宪法中真的不包含公法因素吗?不管是传统的宪政论，还是所谓的“新宪政论”，都把国家权力视为宪法的调整对象。无人能够否认国家权力与公民权利的关系，以及国家权力相互之间的关系，乃是宪法关系的重要内容。据此可以断定，宪法必定包含着公法因素。

(二)对“宪法具有私法属性”的质疑对于“宪法不仅是公法，同时也是私法”这一观点，莫纪宏研究员曾著文进行过较为详细的论述。将其理由归结为一点，即“宪法所调整的社会关系在法理上应当涵盖一切社会关系领域”。[16]这一判断与某些宪法学者、民法学者所谓“宪法中也有私法内容”的观点有相似之处，它们与宪法学界认为基本权利规范具有“第三者效力”的观点，是“宪法具有私法属性”的两个主要论据。对这两个论据的反驳在很大程度上能够消解“宪法具有私法属性”的说法。

1.基本权利不同于民事权利，宪法中没有私法内容。有民法学者认为，“正是基于保护民权的目的，宪政运动才发展起来，才产生了宪法;人权本是宪法当中规定的民事权利”，[17]“市民社会制度的核心是保护公民(市民)的基本权利”。[18]宪法学者的代表性观点认为，现代民事权利直接来源于宪法上的自由权。[19]上述说法极易导致基本权利与民事权利的混淆，而宪法中有私法内容的观点在很大程度上就是混淆基本权利与民事权利的结果。

在笔者看来，基本权利与民事权利至少存在着以下几个方面的区别：第一，两种权利的来源不同。基本权利属于人的固有权利，来源于人类生存和人格完善的正当需求，而非宪法的赋予，“权利先于宪法”所指的权利即是基本权利;民事权利属于实在法上的权利，来源于民法的确认，法谚“无法律则无权利”所指的权利即是民事权利。第二，两种权利的性质不同。对于人而言，基本权利具有不可缺乏性、不可取代性和不可转让性。[20]可以说，基本权利是表征人格之完整、独立的整体性权利，无法按“份”来处分。基本权利如果被替代、转让或剥夺、放弃，则人在相关社会关系领域内的主体地位即被取消，人格因而变得不完整;民事权利则是可以按“份”来处分的权利，对人而言是一种可取代、可转让、可放弃的权利。第三，两种权利的享有主体不同。由其来源和性质所决定，基本权利是一个与国家相对应的类概念(或曰群体概念)，其享有主体是抽象的人;民事权利所表征的是对具体的“人”(包括法人)的作为或不作为的请求，其享有主体是具体的人。第四，两种权利对应的义务主体不同。基本权利对应的义务主体是抽象的国家，具体体现为各类各级国家机关;民事权利对应的义务主体是与权利主体居于平等地位的、具体的人。第五，两种权利的实现方式不同。基本权利体现为公民对国家作为或不作为的要求，这种请求是无条件的，国家对基本权利的保障也是无条件的。换言之，基本权利的实现是国家的单方义务，体现为国家的单方行为;民事权利作为一种具有实体内容的请求，只能向处于同等地位的义务主体提出，并通过义务主体的作为或不作为来实现。换言之，民事权利是一种有条件的请求，其实现过程体现为双方法律行为。第六，两种权利的侵权责任不同。一般认为，侵害基本权利所引起的违宪责任既具有政治性，也具有法律性;而侵害民事权利所引起的民事责任是法律责任。基于基本权利与民事权利的上述区别，笔者认为，所谓宪法中有私法内容、宪法是公法与私法的统一体等观点，是值得怀疑的。