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Abstract:The discipline of economic geography has entered an important development period in history, as major regional function and spatialstructure of regional development are put emphasis of an unprecedented degree in the Eleventh Five-Year Plan forNational Economic and So-cial Development of China. Based on the summarization of relevant new directions in regional development areas in the Eleventh Five-YearPlan, the adaptability of economic geography development status to social demands was analyzed in this paper, and further some new proposi-tions in China’s future economic geography research were suggested and elaborated.

Key words:the Eleventh National Five-Year Plan; economic geography; regional function; spatial structure; regional type division; regionalplanning; regional policy

摘　要:国家国民经济和社会发展第十一个五年规划对地域开发功能和区域发展空间结构的重视达到了前所未有的高度,经济地理学迎来一个重要的发展机遇期。文章在归纳了国家“十一五”规划有关区域发展领域经济地理毕业论文新指向的基础上,剖析了经济地理学发展现状对社会需求的适应性,进而提出并论述了未来我国经济地理学研究的若干新命题。

关键词:“十一五”规划;经济地理学;地域功能;空间结构;区划;区域规划;区域政策

当前,我国经济地理学迎来了一个重要的发展机遇期。与国际经济地理学的全面和深度接轨,以及我国经济社会发展现实需求的强力拉动,给经济地理学的创新与发展注入了活力。以国家编制经济社会发展第十一个五年规划为标志,对经济地理学旺盛的社会需求达到了前所未有的高度。“空间秩序”、“空间结构”、“区划”、“区域规划”等一系列经济地理学的概念进入国家决策文本。“区域发展总体战略、区域协调互动机制、区域发展格局”等重大的战略安排、以及“编制全国主体功能区划规划、强化区域规划工作、优化产业布局、实行区域政策”等部署和理念,将在我国规划史上起到里程碑的作用。国家规划开始通过战略引导、约束调控等多种手段,注重塑造国土空间开发利用的合理格局。正确认识和把握当今的社会需求,明确学科发展方向和重大命题,有助于加快经济地理学步入新的繁荣发展时期。

1 国家规划重点的新指向———地域功能和空间结构

“十一五”规划之所以从以往的“计划”改变为“规划”,除了规划理念的调整之外,高度重视区域发展在我国经济社会发展中的作用,是一字之别的主要动因之一。从经济地理学的视角审视国家“十一五”规划有关区域发展的内容,无论是科学理念或是具体方法、无论是战略指引还是具体措施,在整个“十一五”规划中重要性乃至篇幅之大、以及自身体系的完整与全面,都是历次五年计划文本中最突出的。“十一五”规划中,针对我国国土空间开发利用的基本特征和区域发展的关键问题,确定了我国区域发展的总体战略和基本格局,建立促进区域协调发展的机制,并开拓性地按照科学手段———如功能区划、区域规划等,构筑合理的空间开发秩序与结构,制定分类指导的区域政策,指导和约束区域的协调发展。这被公认为国家“十一五”规划的创新点,也是最大的亮点。

从创新的高度,着眼于对我国未来塑造国土空间开发格局的意义、以及对经济地理学发展方向的影响程度,国家十一五规划有关区域发展领域的新指向主要有:

1.1 区域协调发展目标的转变

国家十一五规划明确指出,区域发展趋向协调的核心标志,是“各具特色的区域发展格局初步形成,城乡、区域间公共服务、人均收入和生活水平差距扩大的趋势得到遏制”[1]。从偏重物质财富增长,转向更加注重人的全面发展;从追求人均GDP在空间分布的相对均衡化,转向公共服务和人民生活水平差距趋向缩小[2],是社会进步的突出表现,也是科学合理且现实可行的区域发展方针。为实现这一转变,中央和地方政府财政把提供公共社会服务,包括公共基础设施条件的改善、社会服务事业的发展、公共福利与社会保障等,作为支出的主要领域。这与政府职能转变、市场体制的要求、以及国外发达国家的经验相吻合。其结果将会使得交通运输网络、能源供给系统、水利设施、商贸服务和社会服务体系的建设布局趋于均衡,在区域间的发展水平和服务能力的差距明显缩小。与此同时,作为公共服务网点的载体———“市—镇—村”体系的空间结构和职能结构得到健全,社会主义新农村建设和健康的城镇化道路有了正确的空间指引。

1.2 塑造区域发展格局的新举措———主体功能区划

作为历史的延续,国家十一五规划中依然对现行的政策区有全面的表述,并作为区域发展的总体战略。即:推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展。作为创新,十一五规划中提出了推进形成主体功能区,并作为实行分类管理的区域政策的依据。这是经过多年探索,在我国规划史上找到的一条科学合理的区域格局宏观调控的途径。

主体功能区是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力而划分的。功能区划是未来引导和约束我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案,将对我国规范空间开发秩序、形成合理的空间结构产生深远和实质性的影响。政府应按照主体功能区定位调整完善区域政策和绩效评价,这是主体功能区形成长效保障机制的关键。

我国地域辽阔,各地区的自然地理环境条件分异显著。基于三大自然区———东部季风气候区、西北干旱和半干旱区和青藏高寒区和三大地势阶梯的基本格局,自然生态仍存在着进一步的分异。自然生态特点不同,决定着国土功能和开发利用目标是不同的。不仅如此,我国各地区支撑经济建设的资源系统和生态基础大不相同,对外对内联系条件和区位条件因地而异,经济社会发展水平和经济技术基础差距很大。因此,各地区在全国经济、社会、资源、生态系统中所履行的功能应当是不同的,发展战略和发展政策应当是有所差异的,这在经济地理学术界早已达成共识,并被我国多年、特别是改革开放以来的发展实践所认同。毫无疑问,主体功能区将是构筑我国未来国土利用空间格局的基础。对其科学性、合理性、必要性的认识是充分的。但能否在未来15年中形成主体功能区的雏形,主要取决于保障主体功能区形成的长效机制和支撑体系是否健全。

1.3 塑造空间结构的制度安排———分类管理的区域政策和空间(地域)规划体系的建立

国家十一五规划强调实行分类管理的区域政策,试图建立“各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系”。提出“做深做实城市规划、土地利用规划、环境保护规划和粮食、能源、交通等专项规划。编制全国主体功能区划规划,明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。强化区域规划工作,编制部分主体功能区的区域规划。改革完善地方规划,深化市县规划体制改革”[1]。其意义在于:

1.3.1　贯彻落实“五个统筹”的科学发展观、解决我国区域发展重大问题的需要。我国各地的发展条件与发展状况差异很大,落实“五个统筹”的科学发展观,应当强调因地制宜。“区域政策和空间规划”可以成为进一步深化战略目标、确定实施途径、保障措施的一个设计方案。近期来看,跨行政区域的综合整治与协调发展问题、以及以“条条”投入为主的重大工程建设问题等,急需有一个空间上的总体部署和分类的区域政策导向。许多区域问题,在全面建设小康社会、工业化与城市化互动发展、社会经济与资源环境协调等过程中,将越来越突出。把区域政策和空间规划作为解决这些问题的一个重要手段,是国家决策的科学性与发展建设的现代化程度的集中体现。

1.3.2　转变政府职能、避免“计划”空心化的需要。“区域政策和空间规划”是掌握在政府手中的一个重要资源,它是市场经济条件下,政府履行宏观调控职能、实现政府发展思路和政策导向的有效手段[3]。今后,在区域政策和空间规划的导引下,通过对不同地区合理的财政与税收安排、土地和水资源分配、生态环境规制、基础设施和社会设施建设等,有效地推进区域合理发展与社会经济活动的合理布局,将成为政府参与社会经济发展活动的主要抓手,也是避免政府计划工作在市场机制形成过程中逐步“空心化”、重新将计划工作落到实处的重要落脚点。此外,对区域政策和空间规划的审批过程、实施过程的监督与评估,也可以成为监督政府、考核干部的的科学依据之一。

1.3.3　与国际接轨、适应现代经济管理的需要。长期以来,我国落实宏观调控的一个具体措施,是对重大项目的审批制度。实践表明,就一个项目论一个项目的作法,往往忽略了具体项目与所在区域发展总体目标是否吻合、忽略了具体项目与建设环境和综合配套功能是否协调的问题,而成为导致项目在布局选址方面决策失误的主要原因。随着经济全球化进程的不断深入,不仅外商投资注重区域投资环境的评价、把区域政策和空间规划作为企业选址的重要依据;而且,现代经济管理的思想也深刻地影响到我国的企业家,他们也越来越关心在企业发展战略中纳入产品的区域开发战略的内容,这样,客观上也就要求政府能够提供出区域建设前景的规划蓝图和政策导向,作为企业决策、以及引导企业决策的纲领性文件。此外,市场机制的建立,也应当成为政府从项目审批的具体事务中解脱出来的契机,通过抓区域政策和空间规划,落实宏观战略部署,使企业投资和项目建设,在一个相对合理的框架下、依据市场机制的法则有效地运行。

1.3.4　实现区域政策和空间规划自身价值的需要。区域政策和空间规划的许多作用是其他规划与政策不能替代的。从微观上看,通过不同功能区的科学划分、重大基础设施等项目合理选址,有利于因地制宜、节约资源、有效利用公用基础设施,从而产生集聚经济效果,扩大布局的正效应。也就是说,不仅政府公共投资成本降低、而且有利于社会投入的效益提高,达到双赢的目的。区域政策和空间规划的更大价值集中体现在宏观层面上,主要包括以下几个方面的内容:通过明确实施规划内容的责任和利益,协调和统筹地区之间、部门之间以及部门与个人之间的利益,提高社会运行效率;通过综合谋划和调控规划目标、内容在长期与短期效益之间的协调,以及社会、经济和环境效益的统一,提高区域社会经济发展的综合效益。通过对市场体制的补充,特别是采取财政转移支付、社会保障体系建立、弱势群体的扶持等方式,实现社会公平,达到公平与效率的统一。因此,区域政策和空间规划是我国发展与改革中,有效发挥政府对发展的宏观调控作用的重要途径;是对不断完善的市场经济体制的一个重要补充;是实现近期与长远利益、取得经济—生态—社会综合效益的指导纲领。

2　经济地理学面对社会需求的适应性分析

区域发展在国家“十一五”规划时期受到高度重视,同我国所处的发展阶段的时代特征有着紧密的关系。我国区域发展也进入一个重要的转型时期,所面临的许多“特色”问题,成为经济地理学研究的新对象和新领域。最突出地表现在:①许多区域的经济增长在相当长的时间内维持很高的增长速度,其导致的与资源供给、环境保护等方面的矛盾冲突更剧烈,对这种不协调过程及其应对策略的研究,是世界范围内难得的案例。②区域发展的动力过程更加复杂。陆地表层地域系统的开放性增强,区域间相互作用的强度加大;影响区域发展的新因素不断出现,区域发展的驱动机制开始出现实质性变化[4,5]。③区域发展的类型多样化。人地关系的地域特征显著增强,自然地理环境对区域发展的作用将重新受到重视[6];人类对区域发展的自我调控能力不断提高,揭示区域发展客观规律与地域分异规律的需求日益旺盛。