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在实施素质教育的改革实践过程中，人们逐渐取得了一个共识：要实现基础教育由“应试教育”向素质教育转轨，无论是从依法治教的角度，还是从政府功能的角度;无论是从管理与指导教育改革的角度，还是从营造社会大环境的角度来分析，它首先是政府的职责，是一种政府的行为。因此，讨论和弄清地方政府在实现“转轨”中的行为涵义是全面实现“转轨”的关键。
政府实现向素质教育“转轨”的行为，包括思想认识到位与实践到位，主要体现在以下5个方面。
(一)确认并树立素质教育的思想和观念
素质教育与“应试教育”是两种根本对立的教育思想。素质教育的提出，是对教育的价值、功能及目的等认识上的深化和飞跃。素质教育体现了基础教育的国民性的基本属性。因此，它不仅是为克服“片追”、“应试”等教育弊端而采取的一种对策性措施和某种具体的教育改革实践模式，而且成为对我国教育基本属性的本质的概括;成为对我国进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，适应整个国家社会进步和经济发展的一种新的教育思想、新的教育目的和新的办学目标的简约化表述。
因此，确认并树立素质教育的思想与观念是实现“转轨”的首要任务。它应体现在：
1.建立起地方党委统一领导，党政主要领导亲自抓“转轨”，各有关方面分工负责的领导体制和工作机制。依据党中央和国务院部署的到本世纪末基础教育要在向素质教育转轨上取得显著进展的目标，结合本地区在“转轨”方面存在的问题，制订好“九五”期间每年实现“转轨”的具体目标要求，排列出逐年要着重解决的问题，规划出地方政府要采取的重大举措，以及各相关方面工作的具体途径与办法。
2.地方党政领导必须努力防止和克服在抓“两基”和“两全”工作中出现一手硬、一手软的现象，特别是易于出现的抓“普九”的手硬，抓“转轨”的手软。在一定意义上说，“两全”、“转轨”更多地体现着教育“软环境”的建设。只有抓好“软环境”建设，才能使学校教育活动符合“以科学的理论武装人”，“以高尚的精神塑造人”的要求，培育出一代代有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，为提高全民族的素质奠定良好的基矗。
3.树立素质教育思想，当前突出表现在对学校工作评价标准的转变上。要采取重大措施从根本上改变用考试成绩及升学率作为评价学校的唯一标准，杜绝政府向学校，学校向老师层层下达升学率指标的做法。
(二)建立起导向素质教育的资源配置机制
教育资源配置机制对学校教育的发展具有强大的导向作用。资源配置机制包括资源配置的方向、资源配置的结构、资源配置的方式及对资源深层次的开发和利用等等。
粉碎“四人帮”之后，作为遭受“文革”灾难性破坏的教育领域千疮百孔，百废待兴。为了解决国家经济建设急需人才的燃眉之急，同时也为了在教育领域建起一批能起示范作用的学校，在80年代初期的一段时间里，我们不得不把优秀的校长、良好的教师、拔尖的学生及先进的教育教学设施与设备，配置给重点中小学，把有限的教育经费向重点中小学倾斜。在当时特定的条件下，它起到了一定的积极作用。但是，这种教育资源配置机制与我国中小学的国民教育属性是相悖的。时至今日，80年代初期所形成的教育资源配置的模式仍在实际工作中运行着，影响着由“应试教育”向素质教育转轨的进程。因此，政府若继续将相当多的、好的资源都配置到少数的重点校、“窗口校”，而使相当多的中小学陷入困难的办学窘境之中，“提高全民族素质”的教育目标就难以保质保量地完成。改革和调整教育资源配置机制的核心是要面向每一所学校，把每一所中小学都办成合格的学校;利用资源配置机制引导每一所学校办出各自的特色，成为让群众信得过的学校。
基础教育中的“择校”现象历来都存在，而“择校”现象成为众人注目的社会问题却是近年来形成的。其背景是群众日益高涨的让孩子接受良好的学校教育的愿望，与当前学校之间的教育质量和办学条件悬殊过大造成的。因此各地方政府的教育资源配置方式，在一定时期内要作较大调整，要明显地向薄弱校倾斜，以使这些学校跟上时代前进的步伐。
(三)完善中等教育结构，适应学生多样化需求
我国中等教育结构的调整，是改革开放以来教育改革取得显著成果的领域之一。但90年代以来，高科技生产的发展，对劳动者素质的要求越来越高;市场经济的发展，对人才规格、类型和层次提出了多样化的要求，这就需要进一步完善和优化中等教育的结构，适应现代化建设对人才的多层次需要。
1.地方政府在完善和优化本地区中等教育结构时必须考虑到以下两个基本事实：一是经济发展与社会进步对人才的需要是多层次、多规格、多类别的;二是学生在完成了强制性的九年义务教育后，其发展水平和发展需求是有差异的。教育结构的优化，要立足于为每个学生的最优发展提供最合适的教育机会、教育环境和教育条件，以充分发挥学生潜能，使其身心素质得到最好的发展。
2.理顺小学后、初中后和高中后职业技术教育的关系，完善职业教育体系。在不同的教育阶段，创设适合每个学生的教育，根据学生发展水平的层次，进行合理分流，使学生各得其所，各尽所能，各展其才，找到适合自己的位置。当前的职业技术教育除抓好专业技能的培养外，尤要重视良好的职业道德素质和社会适应性素质的提高。