教育部、人力资源和社会保障部联合派出的6个督查组赴17个省(区、市)和6所部属师范大学所开展的免费师范毕业生就业工作专项检查的结果显示，截至2011年4月30日，全国10 614名首届免费师范毕业生已签约9 557人，签约率为90.04%。16个省份超过90%，7个省份在80%—90%之间，8个省份在80%以下[1]。2007年5月，国务院常务会审议通过了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(施行)》。该政策文本中明确了6所部属师范院校实行师范生免费教育，并对其中各方主体的权利义务做出了详细规定。免费师范生教育政策时至今日已近4个年头，恰逢首届学生面临毕业，即将走上中小学的任教岗位，也昭示着该政策的政策周期已经正式进入了评估阶段。

本文试就以下问题对该政策展开解析：该政策中有哪些政策利益相关者?其政策利益具体所指是什么?政策环境对他们的政策利益变化产生了何种影响?这种变化如何作用于该政策过程?笔者选择从“有限理性利益人”假设的视角来审视“教育政策利益”是如何在教育政策过程中发挥作用或施加影响的。

有限理性利益人的主要假设是：从事政策实践活动的人是“利益人”，他们不同于公共选择理论假设的“理性经济人”，在具体的政策实践活动中由于受到多种因素的影响，他们的行动并非为了利益最大化的“完全理性”，而是“有限理性”。美国管理学家赫伯特·西蒙指出：“有限理性在很大程度上刻画为一种剩余类型——理性在它缺乏全知全能时是有限的。不能全知全能大多是指不能知道所有选项，相关外生事件的不确定性以及不能计算各种后果。”[2]具体来说，以有限理性利益人的视角审视教育政策，存在以下四方面的假设：(1) 教育政策过程中涉及多方政策利益相关者，且拥有各自的政策利益。(2) 各方政策利益相关者在教育政策实践活动中就各自的政策利益展开博弈。(3) 政策制定和执行主体由于拥有教育行政权力在博弈中成为“强势群体”，政策目标群体则成为“弱势群体”。(4) 各方政策利益相关者的政策利益因“有限”而受到多种因素的影响可能发生变化，进而产生其他政策利益相关者。

本文基于以上有限理性利益人的假设并以此为视角，对免费师范生教育政策中的政策利益及其变化进行解析。免费师范生教育政策的全过程涉及多方利益主体，主要包括：政策制定主体，即教育部及6所教育部直属师范大学;政策执行主体，即省级地方政府及6所教育部直属师范大学;政策目标群体，即免费师范生;其他政策利益相关者，即义务教育学校学生群体、教师岗位及编制需求群体。本文试对各方政策利益相关者的政策利益进行分析，指出免费师范生教育政策中可能存在的政策利益变化，并提出应对这种变化的策略路径。

二、 免费师范生教育政策过程中的

政策利益及其变化

教育政策是有关教育权利与利益的具体体现，这是教育政策的本质属性，政策的本质是不会偏离利益这个核心轨迹的。教育政策具体代表了不同人群在教育领域中的权利与利益，真实地记录和反映了不同时代、不同社会制度中不同阶级、不同阶层的人们接受教育的基本状况[3]142。任何一项教育政策都代表着某种利益，不存在不承载某种利益的教育政策。只不过这种利益在不同利益主体上的表现有所不同，我们称其为“政策利益”。教育政策对政策利益相关者进行的利益分配并不直接体现为金钱、物质、权力、地位等利益，而是表现为受教育权利的分配，即对个体身心发展机会与条件的分配以及对个体身心发展水平的权威性认定——受教育者凭借这些“认定”，便可以在社会生活中进一步获得其他的物质利益和精神利益[4]。而有限理性利益人的假设认为，复杂的现实环境会带来多元的价值取向或偏好，每一个行动者在现实中的知识、信息、经验和能力是有限的。以此出发，我们来审视免费师范生教育政策过程中各方政策利益相关者的政策利益。

(一) 免费师范生教育政策过程中的政策利益分析

1. 政策制定主体的政策利益。从现实的教育政策实践看，教育政策制定主体可分为教育行政机关和教育政策制定参与者两类。从免费师范生教育政策的制定过程来看，对民生的关注和教育家情结的持有使得本届政府非常重视“教师教育的发展”这一现实社会问题。先是国务院总理温家宝在东北师范大学讲话时指出：“要大张旗鼓地宣传教育家，中国得有成千上万的杰出的教育家来办学。”[5]随后教育部在2007年工作要点中明确指出：“要加强教师教育和发展，开展师范生免费教育的试点，引导各地建立鼓励优秀人才当教师的机制。”这标志着“免费师范生教育”已上升为教育政策议题。而十届人大五次会议的正式提出则标志着免费师范生教育正式进入政策议程。免费师范生教育政策的政策目标在文本中是这样描述的：“形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业;培养大批优秀教师，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者，为培养造就大批优秀教师和教育家奠定基础。”由此可以看出，作为政策提出者，教育部在该政策中的政策利益主要是在其自身的主导价值取向对国务院及国家领导人“民生和教育家情结”价值取向的主动回应作用下形成的。

这种“教育家办教育”的终极理念和价值取向实际上就是教育部政策利益中的一部分，表现在文本中的描述为“培养大批优秀教师，鼓励优秀青年投身教育工作”。此外，教育部作为政策制定主体中的教育行政机关，可以运用教育行政权力完善规章制度，为政策运行提供各种资源保障，随时监控政策评估效果。这种权力本身及其行使构成了教育部在免费师范生教育政策中政策利益的另一部分。

进入教育政策议程之后，便是政策方案的设计与起草。在现实的政策过程中，6所教育部直属师范大学直接参与了具体政策方案的设计。6所部属师范院校是该政策制定主体中的政策制定参与者，参与免费师范生培养方案的设计。尽管他们无法像教育部一样直接行使教育行政权力，但可以在接受教育部的行政外部分权(授权或委托)后间接行使教育行政权力，将自身的价值取向通过具体内容的设计作用于政策目标群体——免费师范生。例如，免费师范生在入学前签订的协议中关于学生在校期间完成的培养计划和学业任务、毕业后到农村学校服务的具体年限、违约金的数额等内容，均由6所部属院校在政策制定过程中通过谈判协商来完成。此外，我们注意到，6所部属院校既是该政策的制定主体之一，又是政策的执行主体之一，其政策利益在政策的实际过程中较为复杂。

2. 政策执行主体的政策利益。教育政策执行主体在现实的政策实践中有正式实施者和中间人士两类。在免费师范生教育政策中，省级教育行政机关是政策的正式实施者，而6所教育部直属师范大学则是中间人士。《师范生免费教育协议书》对省级教育行政机关的权利义务做了规定，省级教育行政机关须根据教育部的行政命令，负责免费师范生的招生和就业工作。在招生工作中，须协助并配合6所部属师范大学做好招录工作;在就业工作中，需要在免费师范生毕业时组织用人单位与其在需求岗位范围内进行双向选择，落实任教学校，安排师范生在农村工作两年后返回城镇工作等事宜。由此可以看出，省级教育行政机关除了拥有常规的教育行政执行领域内的行政权力之外，还拥有灵活的自由裁量权，尤其是在师范生分配去向上拥有较大的自主空间，为其自身和免费师范生的政策利益变化埋下“伏笔”。

作为中间人士的6所部属师范大学，其政策利益则主要表现在其作为被授权者享有的办学自主权、日常行政权力和在教学培养环节中的相关权利和义务。从政策的制定和最终形成的政策文本中，我们不难看出，免费师范生教育政策具有明确的政策要求，这与大学自身的发展和办学自主权利的落实存在“利益冲突”的可能性，也可能导致师范大学政策利益的变化。

3. 政策目标群体的政策利益。《师范生免费教育协议书》对免费师范生群体的权利义务规定主要表现在：(1) 教育诉求。免费师范生既已签订协议，他们就当然地具有了接受优质师范教育的权利，同时也需要按时完成学校规定的教育教学计划，达到教育培养方案的要求。免费师范生接受和完成高等教育的程度和质量如何是该政策首要关注和实现的目标，也是关系到这些学生的个人前途与命运的关键所在。(2) 就业诉求。这是免费师范生作为目标群体的政策利益的核心。高等教育扩招政策已实施了十余个年头，大学生就业的压力巨大，这也成为许多学生选择免费师范生教育的影响因素之一。享受就业方面的优惠待遇和就业指导服务是免费师范生的权利，尽管该政策实行的是双向选择机制，但省级政府统筹安排的规定仍为他们提供了许多便利。同时，他们也需要履行相应义务，如毕业后回生源所在地的省份从事中小学教育工作不少于10年等。(3) 其他诉求。这里的其他诉求是指《协议》中关于违约和继续深造的权利义务的相关规定。免费师范生有违约的权利，但要承担退还学费和缴纳违约金的义务;有申请攻读在职教育硕士专业学位的权利，但必须达到相应的条件和要求，如任教满1学期后方可申请，毕业前及在协议规定服务期内不得报考脱产研究生等。

4. 其他政策利益相关者的政策利益。教育政策过程中还存在一类政策利益相关者，他们受到政策环境变化的影响常常会使起初的政策问题发展成为其他问题或者产生新问题，进而影响到自身的政策利益。许多教育政策在政策环境的作用下都会使除目标群体以外的个人或群体受到影响。对于免费师范生教育政策来说，抛开该政策隐含的缓解大学生就业的政策目标不谈，该政策本身的实施影响到的不仅仅是免费师范生群体的前途和命运。

如前文所述，2010年是首届部属师范高校的免费师范生进入农村义务教育阶段学校任教的第一个年头，这标志着免费师范生教育政策正式进入了政策评估阶段。免费师范生群体作为该政策的目标群体，其政策利益的实现无疑是应予以评估的首要内容。然而，另一个群体的政策利益更应该被关注，它直接关系到该政策能否按当初政策出台时所蕴含的政策价值取向持续运行。这个群体即这些已经毕业的免费师范生在走入学校之后直接面对的义务教育学校的学生群体。比起高度发达的城市义务教育学校，农村义务教育学校在各个方面完全处于下风。缩短区域之间、城乡之间、校际之间义务教育的发展差距是义务教育均衡发展的内在要求。同时，义务教育作为基础教育，关系到整体国民素质的提升，除了非选拔性和非淘汰性的均等公平内涵，还具有激发学生求知欲望的内在品格，应特别注重培养学生的求知趣味和习惯。从这个角度来看，免费师范生教育政策能否取得成功实际上应取决于义务教育学校的学生接受教育的质量如何。

作为该政策的其他政策利益相关者，中小学生群体在该政策中享有接受较高水平的知识传授和寻求激发兴趣的权利。与此相对应，这也即是上文中提到的免费师范生在该政策中在校学习期间的一项义务，即在努力学好专业知识和熟练掌握教育技术的同时，必须在精神和道德层次达到“为人师者”的要求，而这种权利义务的实现则应完全反映在政策制定和执行阶段中，即某项义务一旦履行不力，将如何问责，这直接影响到与此对应的某权利的实现。