教师岗位及编制的需求群体是该政策第二类其他政策利益相关者。从教育部每年制定颁布的《关于做好全国普通高等学校毕业生就业工作》的政策文本中可以看出，高校毕业生就业工作已被摆在了突出位置。包括“特岗教师计划”、“支教计划”、“免费师范生教育”等一揽子单项政策经聚合汇总成为了高校毕业生就业政策体系中的重要组成部分。这些单项政策的共同点为：其一，政策目标群体均有高校毕业生;其二，政策指向或目标均有基层就业导向。而在此类政策出台之前，基层尤其是农村义务教育学校的教师岗位大部分被代课教师或中等师范专科学校毕业生占据，这两类群体的政策利益均未在相关政策中得到有效反映。由此可以看出，其他政策利益相关者的政策利益不但不应被忽视，反而应视具体教育事务的性质在某种情况或程度下成为政策利益的核心。
(二) 免费师范生教育政策过程中的政策利益变化分析
现实的教育政策实践告诉我们，绝大多数教育政策的目标群体都是未成年的青少年学生或刚刚成年未走向社会的大学生。学生群体作为政策的目标群体，是教育政策区别于其他领域公共政策的重要特征之一。无论是尚未成年的青少年，还是刚刚成年还未走向社会的大学生，他们的政策利益都有着一个比较明显的特征，即带有比较明显的“脆弱性”。这种“脆弱性”除了跟处世能力不强、心智尚不成熟有关之外，还与对政策本身的学习或解读能力有关。这些可能导致他们的政策利益极易受到影响或发生变化，政策制定主体和执行主体需要对这些变化高度敏感并准确把握。从“免费师范生”政策的全过程角度，我们可以将政策执行过程再分为以下四个环节：招生环节、培养环节、就业环节和任教环节。政策利益相关者和政策环境是引起该政策的政策利益变化的主要诱因。
第一，招生环节中，从招生的实际情况来看，2007年6所部属师范大学共计招收免费师范生11 833人，生源数量、质量、结构均超出预期。2010年，免费师范生的报录比已达到10 ∶1。这意味着该政策在招生环节已成功规避了潜在的生源危机风险，效果良好。然而，免费师范生教育政策在政策评估阶段需要评估的另一项更重要的内容并未得到反映和重视，即是否并如何通过科学的政策设计保障该政策目标群体——免费师范生的报考动机，是出于学费、住宿费的免除和生活费的补助，还是出于对教师职业的社会认同感与责任感?这是该政策在制定阶段时就招生环节必须予以重视的问题，很难想象，仅凭免费和补助吸引优秀学生就读师范院校，这些学生能否在10年的教师生涯中最终成为一名优秀教师甚至教育家?
第二，培养环节中，根据2010年西南大学首届免费师范生的现状调查结果显示，在涵盖了西南大学免费师范生所在的12个学院中的324份有效问卷中，有4%的学生在“你目前的学习状态怎么样?”一问中选择了“完全放松”，63%的学生认为自己“还算勤奋”[6]。出现这种情况的原因，除了学生自身的问题之外，还与政策设计的缺陷和学校培养环节的漏洞有关。接受免费的师范教育和享受某些就业优惠不意味着免费师范生进入了一个没有后顾之忧的“保险箱”。对于这种具有选拔性的分配性教育政策而言，它的成功与否直接关系到这些学生毕业之后面向的中小学生群体的利益。因此，在缺乏激励和淘汰机制的政策设计的情况下，免费师范生难免会产生迷茫和消极的情绪或行为。若如此，那将不单单是教育部、省级教育行政机关、师范大学、免费师范生、中小学学生的损失，而是整个国家的损失。
此外，随着大学办学自主权的增强，大学之间竞争的日益激烈和近年来教师行业的不景气构成了现实的外部政策环境，致使师范类院校纷纷作出了战略调整，多数部属师范院校提出了建设“综合性研究型大学”的发展战略定位。在资源有限的情况下，以“培养优秀教师”为目标的免费师范生教育政策与“学术型”、“研究型”的师范院校人才培养战略和办学理念是存在冲突的。因此，拥有政策制定主体和执行主体双重身份的师范院校在价值取向和自身利益上需要作出正确的选择，否则就可能会在该政策中以各种形式规避责任。
第三，就业环节中，大学生就业难的外部环境直接影响了免费师范生的政策利益变化。尽管从2011年最新的统计数据可以看出，免费师范生成功签约比例较高，就业形势乐观，然而单从签约成功率并不能准确反映出免费师范生在整个就业过程中的利益诉求及变化。4年的免费师范教育不仅是师范生接受师范教育和培养的4年，还是这些学生群体同自身所处的内外部政策环境相互作用的4年。由于教育政策的制定主体和执行主体可以通过行使教育行政权力对自身的政策利益产生影响，这种具有强制性的行政权力使他们成为强势政策利益相关者，相比之下，免费师范生则只能通过结合自身的实际情况(知识水平、年龄结构、自身素质、风俗习惯等)和自身对政策的学习或解读，在已经界定好的政策利益中进行一种利益博弈。从利益博弈的角度看免费师范生违约问题。我们前面已提到，选择继续深造(在职攻读教育硕士专业学位)和违约(另谋出路)是免费师范生应享有的权利，在履行任教义务和违约之间进行博弈：一边是10年的义务教育任教，在达到规定要求的前提下可以选择在职攻读教育硕士专业学位;一边是违约，可以选择考取脱产全日制的普通学位或自由择业。而一旦违约，将被纳入诚信档案，向社会公布违约记录，并记入本人人事档案。未能履行协议的，要按规定退还已享受的免费教育费用并缴纳违约金，如已在职攻读教育硕士专业学位的，要由培养学校取消学籍。假如免费师范生不考虑诚信记录被记入人事档案的违约代价，那么他们会选择提前违约，因为违约越早意味着损失越少。这种可能发生的变化应该在政策中通过人性化的设计得到反映，如何合理地设计教育硕士专业学位的申请条件和培养方案，人性化地解决违约与诚信档案的关系同样是就业环节中应予以高度关注的问题。
此外，免费师范生的就业主要由省级统筹，各省在出台相关具体措施的内容、节奏和方式上有所不同，加之“弱势”的身份地位会给学生带来较大的不安全感和不确定感，进而导致他们的“政策利益受损”，如对跨省就业的规定。另一方面，由于省级教育行政机关拥有较大的自由裁量空间，因而存在寻租的可能，如对不能履行协议的特殊原因的规定。
第四，任教环节中，由于免费师范生教育政策具有师范院校培养大学生和大学生施教于小学生的双重教育过程的特征，其中的变数较大。如免费师范生是否已经真正熟练地掌握了专业知识和教育技术，是否已经真正具备了“为人师者”的素质与风范，能否在教师岗位上坚持10年，都必须接受并通过完善的任教考核体系的评估。
三、 免费师范生教育政策利益
变化的应对策略
通过以上对免费师范生教育政策过程中的政策利益及其变化的分析，我们可以看出，每一个政策利益相关者的政策利益在实际的政策实践中都存在着变数，政策制定及执行主体在制定和执行过程中如何全面、准确地反映这些政策利益，如何敏感地应对这些政策利益变化，是该政策能否取得成功的关键，也是政策评估的关键。
(一) 确立新的政策价值取向，完善政策过程，在政策过程体系中通盘考量政策利益及其变化
现实的教育政策实践告诉我们，一些教育政策在制定时就埋下了失败的种子。长期以来，我国教育政策的制定从区域看，带有较为明显的“城市取向”;从动机看，则带有明显的“经济利益驱动取向”。价值取向是公共政策最本质的规定性，是公共政策的灵魂，直接影响政策的内容和结果[7]。教育政策制定具有价值负载的特质，与其他公共政策领域相比，教育政策领域除了存在物质性资源分配的义务，还存在着大量的价值性资源分配义务[3]191。教育政策应确立以人为本、公平均衡、质量效益等新的价值取向，进而将其贯穿于政策全过程。有限理性利益人假设认为，各方政策利益相关者在教育政策实践活动中就各自的政策利益展开博弈。
综观我国教育政策实践，教育政策过程中各方主体的参与程序不合理、参与程度不高、目标群体的缺位等问题凸显了利益博弈更多的是掌握着决策权力的政策制定主体的单向度内部博弈。“自由进退的丧失无疑使教育制度形成由多方博弈(谈判)、重复博弈演变为独家经营、一次性博弈。在高度集中控制下的教育系统中，讨价还价的行为几乎是不存在的。”[8]因此，应建立有效机制保证免费师范生能够进入政策议程，确保其有效表达利益诉求。
(二) 建立合理的免费师范生退出、准出和清退机制
免费师范教育同非免费师范教育的培养目标和培养方案显然是不同的，这种不同需要师范院校进行科学的论证和设计。之所以如此，是因为免费师范生在培养环节已经出现了与非免费师范生和非师范教育生同样的问题。根据西南大学对首届免费师范生的学习状况的调查结果显示，免费师范生在校学习期间已经出现了缺乏明确的学习目标与动力，课程成绩高低不等、逃课、沉迷于网络游戏等现象。虽然这些问题在当前我国大学中较为普遍，但是免费师范生享受的是免费的高等师范教育，每一个学生身上都承载了国家对他们的殷切希望，如果没有完善的激励和淘汰机制，将无法保障教师岗位所需要的素质水平。此外，“回生源地任教”，“从哪儿来，到哪儿去”的“一刀切”做法和各省出台的就业政策内容的不同限制了免费师范生在求职时的选择空间和余地，因此，应建立流动的准出机制，灵活地、人性化地处理跨省、市任教申请的相关事宜。而对于那些在免费师范教育期间和走向教师岗位之后不认真对待师范教育和教师事业的，应通过必要的清退机制予以清退。
(三) 明晰教育行政机关的权利和义务，建立监督与问责机制
师范生免费教育协议中并未对教育部的权利和义务进行界定。这与我国的教育政策基本上属于由教育行政决策活动而产生有关，教育行政机关作为权力机关是强势的，很少在政策文本中对自身的权利和义务作出明晰的界定。而问责机制则是在明晰教育行政机关的权利和义务的基础上才能发挥作用，如果未有界定，问责也将成为一纸空文，同时这也触及了我国行政体制改革的敏感核心地带。
完善的监督机制可以监督各级教育行政机关履行自身的义务，妥善处理免费师范生就业事宜，如岗位设置和要求、就业咨询和指导等。合理的问责机制则有助于明确各方责任，在政策进入评估阶段时，一旦出现寻租行为导致政策利益受损，可以有效追究责任方的责任。同样是上海市《免费师范毕业生就业工作实施方案》中的一项关于违约的规定：“确有特殊原因不能履行协议的，须报经市教委批准。”这种“特殊原因”的规定是教育行政机关自由裁量权过大的一个突出表现，究竟是何种“特殊原因”可以在享受了4年的免费教育后又不履行任教义务，这种自由裁量空间显然已经触及了公众的问责底线。
(四) 进一步完善“弹性指标”，验证“刚性指标”可行性，建立免费师范生教育的评价指标体系
教育政策区别于经济政策的一大重要特征在于存在诸多“弹性指标”，而非“刚性指标”。4年的免费师范教育期限、要求达到的学分与成绩标准、10年的任教期限、违约金的数额、签约就业率等这些都是该政策的“刚性指标”，而4年的免费师范教育能否培养出一名合格的具备各方面素质的优秀教师?10年任教的年限能否客观反映出政策的实际效果?这些问题都很难在这些刚性指标中得以反映。
实际上，无论是弹性指标还是刚性指标，如果无法在政策中得到合理的设计和明确的规定，都可能使具体个人的利益蒙受损失。如上海市《免费师范毕业生就业工作实施方案》中关于“鼓励毕业生到本市远郊和薄弱学校任教”的规定。“远郊和薄弱学校”界定不明晰使这项规定给免费师范生带来了困扰和不便。而对于一些备受争议的“刚性指标”则需要进一步科学地验证其可行性，同时，将两者结合并施。在此基础上，研究设计该政策的评价体系，这有助于明确各方权利与义务，考核各方主体在执行过程的各个环节中的表现。
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