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【内容提要】开元十一年改政事堂为中书门下，标志着唐代政治体制发生了重大转变。中书门下作为宰相裁决政务的机构，是最高决策兼行政机关，是超然于三省之上的相府。中书门下系由以三省为依托的政事堂改变而来，改政事堂为中书门下之后，三省依然存在，但其机构建制和职权性质都发生了很大变化。从中国古代帝国体制演进过程看，中书门下体制的建立及三省机构和职权的变化，体现了中古时期国家权力运作方式的重大转变。

【关键词】唐代/中书门下/三省/政治体制

一　引言

唐代政治体制以开元十一年(723年)中书令张说奏改政事堂为中书门下为标志，发生了重大的转变。这个转变的意义不仅在于唐朝宰相制度的变化，还标志着中古时代国家权力运作方式的重大变化。

关于张说奏改政事堂为中书门下的背景，学界已有广泛的关注，并刊布了不少研究成果。最新探讨这一问题的专论是刘健明的《张说改政事堂为中书门下的因由》(注：载《第三届中国唐代文化学术研讨会论文集》，台北中国唐代学会，1997年。)，文中对孙国栋、雷家骥、陈仲安、王素、袁刚、罗永生等此前的相关论著提出了批评，跳出从三省关系的演变分析这个事件的思路，着重从开元时期的相权及张说的政治生涯与政治理想去分析其奏改政事堂为中书门下的因由。刘健明的分析，为我们理解这个事件提供了具体而详实的有关官僚行为和政治斗争的背景资料，体现了作者从政局着眼分析制度变化的学术取向。吴宗国则认为张说奏改政事堂为中书门下是唐代政治体制不断演进的结果，“中书门下不仅继续具有原来政事堂决策的权力，而且由于办事机构的设立，开元初年政事堂兼掌行政的权力也从法律上肯定下来，并在制度上得到了保证。中书门下掌握了从决策到执行的全部权力，成为最高决策兼行政机关。唐初以政务处理程序分工为特征的三省制名存实亡”(注：吴宗国：《隋唐五代简史》，福建人民出版社，1998年，168页。)

关于以改政事堂为中书门下为核心的唐代政治体制转变的性质，日本学者较早提出了律令制破坏的观点。他们认为使职的出现和发展是律令制破坏的结果，谓使职为“令外之官”(注：如矢野主税《“使”制度の发生について》，《史学研究》12卷2号，1940年;砺波护《三司使の成立について——唐宋の变革と使职》，《史林》44卷4期，1961年。)。雷家骥在此基础上进一步提出“柔性体制”的概念，将唐代政治体制的变化称为“律令制度的破坏与柔性体制的出现”(注：雷家骥：《隋唐中央权力结构及其演变》，台北东大图书公司，1995年，4章。)。这种以律令制为中心进行的分析，较少顾及政治体制的实际运作。关于唐后期政治体制的运作，砺波护、陈仲安等学者提出了中唐以后行政体制以使职差遣为主的观点(注：陈仲安：《唐代的使职差遣制》，《武汉大学学报》1963年1期。)，并广泛地被学界接受和进一步发挥。但使职差遣制仍不足以概括唐后期政治体制的总体特征。袁刚试图对唐代中后期的整体政治体制进行新的建构，提出了唐代中后期形成了由翰林、枢密和中书门下构成的新中枢，并取代了三省旧体制。这种观点实际上是按照三省分工签署制敕的机制勾画出的由三个新机构组成的旧体制，对于唐代中后期政治体制的概括还有待深入(注：袁刚：《隋唐中枢体制的发展演变》，台北文津出版社，1994年。参见笔者对此书的评论文章，载《唐研究》2卷，北京大学出版社，1996年。)。在近年发表的论著中，有不少对于唐代中后期的政治体制都有所涉及(注：如谢元鲁《唐代中央政权决策研究》，台北文津出版社，1992年;俞刚《唐后期宰相结构研究：专论六部侍郎平章事职权的变化》，《上海师大学报》1993年3期;俞刚《唐后期中书、门下侍郎平章事职权的变化及其特点》，《文史》39辑，中华书局，1995年。)，但由于史料的限制和研究角度的局限，许多具体问题还未能有一个明确的解释，整体政治体制的运作程序还没有完整地揭示出来。

本文提出了“中书门下体制”的概念，以与唐代“三省制”的概念相对应。不过，如果要对唐代中后期的政治体制进行总体研究，全面论述中书门下体制的结构和运作机制，则需要从中书门下的机械建制和权力职掌、中书门下与皇权的关系、中书门下与三省六部及使职系统的关系、中书门下与地方行政体制的关系、以中书门下为中心的政务文书的运作程式等方面进行深入研究。本文主要分析改政事堂为中书门下后三省与中书门下的关系，尚书都省和中书、门下两省机构建制及其职权性质的变化，希望对进一步认识唐代政治体制的转变有所补益。

二　唐代中书门下体制的建立

从专制主义中央集权的总体特征上看，中国帝制时代的政治体制2000多年间似无实质性的重大变化，但在国家权力的运作方式上，却因社会政治、经济形势的变化呈现出不同的动作机制。从魏晋南北朝到隋唐之际，中枢政治体制演变的基本趋势是，中书、门下两省逐渐从内廷侍从机构演变为辅助君主进行决策的国家权力机构，与尚书省一起构成一个按职能和政务处理程序分工的有机整体，三省分工制衡，共同组成最高政权机关，三省制因此确立(注：参吴宗国《三省的发展和三省制的确立》，《唐研究》3卷，北京大学出版社，1997年。)。三省制运作的基本特征是：三省长官共为宰相，宰相集体在设于门下省的政事堂议事;三省职权合并在一起才构成完整的宰相权力，中书省具有出令权和勘议权，门下省则署颁制敕、裁决庶政，尚书六部成为政务执行的主体，其中门下省在日常政务的处理过程中处于枢纽地位(注：参拙稿《公文运作与唐前期三省关系中门下省的枢纽地位》，《史学论丛》，中国书店，1999年。)。

高宗、武则天时期，三省制开始发生变化。由于统治形势的变化，导致地方体制和中央行政体制的变化，尚书六部直接领导地方的体制面临着越来越多的不适应，使职应运而生并迅速发展。对于三省六部体制来说，使职是体制外的差遣性的职掌。使职因为有皇帝的特别授权，在处理具体事务的过程中可以跨越尚书六部，“不缘曹司，特奉制敕”(注：《唐律疏议》卷25《诈伪》“对制上书不以实”条疏议曰。)，并直接“入奏天阙”(注：《旧唐书》卷94《李峤传》论御史出使之职。)。由于使职的这种特性，首先产生了一个归属问题。使职系统既是旧有体制所不能包容的，它作为一个行政系统，不能接受作为最高行政机关的尚书省的领导;但它又必须要一个上级机关来进行统领，纳入中央行政体制之内，而不可能直接由皇帝决断使职上报的政务，也不可能在皇帝之下另立一个行政系统。这就一方面对三省制下尚书省和门下省分层裁决政务的体制形成冲击，另一方面使新的中枢体制有了产生的必要性。