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探析国外档案鉴定实践的共同特点
档案鉴定作为决定档案存毁命运的重要手段,在国外普遍受到高度重视。当前,档案鉴定理论的内容不断丰富和发展,档案鉴定的实践方法也在不断进步和完善。笔者曾经撰文论述国外档案鉴定理论的发展历史及规律。在此拟根据一些代表性国家档案鉴定的实践方法,系统总结国外档案鉴定在组织、程序、依据、标准制度和方法等方面的共同特点,以供参考。
一、 档案鉴定的组织——严密
国外档案鉴定的组织十分严密,大多设有专门的鉴定领导机构或指导机构,并且制定有鉴定的指导性法规和章程,为鉴定的实施提供有效的行政和法律保证。比较典型的国家有美国和俄罗斯。
美国国家档案与文件署是联邦档案系统的指挥中心,也是文件和档案鉴定的领导机构,负责组织和指导整个联邦系统文件和档案鉴定的实施。国家档案与文件署依据《联邦文件管理法》和《联邦档案法》,制定了鉴定的一系列指导性法规和章程,如有《联邦文件处置手册》、《永久性文件鉴定指南》等。此外,国家档案与文件署还设立有专门的鉴定小组,负责制定和修改鉴定指南和标准,并审批文件形成机关报送的文件处置申请表。在国家档案与文件署及其鉴定小组的指导和组织下,整个联邦档案系统的鉴定工作井然有序地展开。各州乃至其他机构的文件和档案鉴定工作也大多仿照联邦档案机构的模式进行。
俄罗斯档案鉴定的组织继承了前苏联的传统。俄罗斯设立有档案鉴定委员会和档案评审委员会负责组织档案鉴定工作,二者的职责各有分工。鉴定委员会在各机关和各级各类国家档案馆设立,是低级的初审机构,负责组织具体的鉴定工作;评审委员会在档案事业行政管理机构中设立,是高级的复审机构,负责对文件的挑选和销毁实施监督。俄罗斯国家档案局下设中央评审委员会,它是掌握档案鉴定终审权的最高机构。
二、 档案鉴定的程序——严格
国外档案鉴定的程序十分严格,大多表现出分阶段进行的共同特点。国外根据文件的运动阶段,在文件进入档案馆之前就要求完成鉴定工作。在具体的鉴定程序中,一般注重严守两个把关性环节。比较典型的国家主要是美国、英国和俄罗斯。
美国的档案鉴定工作一般分为两个阶段——初级鉴定和终极鉴定,每个阶段都有着严格的程序。初级鉴定由文件形成机关和文件中心组织开展,文件形成机关在文件现行效用结束后就对其进行价值鉴定。首先,对全部文件制作《文件调查统计表》,以国家档案与文件署制定的《永久性文件鉴定指南》为根据,进行价值鉴定,挑选出符合《指南》要求的永久性文件,填写《向国家档案馆移交文件申请表》,并将《申请表》和相应的《文件调查统计表》一并报送国家档案与文件署审批。其次,根据国家档案与文件署制定的《联邦文件处置手册》和《通用文件保管期限表》,对非永久性文件进行价值鉴定,确定需暂时保存的文件及其保管期限,提出对无保存价值文件的销毁意见,填写《文件处置申请表》,将《申请表》和相应的《文件调查统计表》报送国家档案与文件署审批。第三,按照国家档案与文件署的审批结果制定文件处置方案,对文件实施处置——具有永久价值的文件移交给国家档案馆;难以确定价值和保管期限的文件移交给文件中心,待保存一定时间后再作鉴定处理;将保管期限在6年以上的半现行文件移交文件中心保存,期满后再作鉴定;将保管期限在6年以下的文件留在形成机关保存,期满后予以销毁;将已确定不具有保存价值的文件即时销毁。文件中心的鉴定程序与形成机关大致相似。此外,终极鉴定由国家档案与文件署组织开展。它在档案鉴定上履行两方面职能:一是制定和修改鉴定标准、鉴定指南等;二是审批文件形成机关和文件中心提交的移交申请表和处置申请表。其中第二项职能是其经常性的鉴定工作。美国档案与文件署鉴定的对象主要是文件形成机关和文件中心提交的《移交申请表》、《处置申请表》和相应的《文件调查统计表》,只有在极少数特殊情况下,鉴定人员才抽查具体文件。具体程序是,鉴定小组成员在认真分析的基础上,对形成机关和文件中心提出的各种申请表做出“批准、不批准、修改调整、暂不授权处置”等鉴定结论,并形成鉴定报告。鉴定报告和申请表经国家档案与文件署署长签批后,再送还文件形成机关和文件中心加以执行。
英国的档案鉴定程序与美国类似,也分初审和复审两个阶段。初审是在文件失去现行效用5年后,由形成机关的文件管理人员进行鉴定。初审阶段主要鉴定文件的行政价值,有留存价值的就送到海斯文件中心。复审是在文件失去现行效用25 年后,由文件中心的工作人员会同形成机关的文件管理人员鉴定。复审阶段主要是评价文件的研究价值,目标是挑选出需要由国家档案馆永久保存的文件,无保存价值的文件就进行销毁。
俄罗斯的档案鉴定程序分为三个阶段进行。第一阶段在文件形成过程中由机关文书处理部门进行初步评价,划定文件的保管期限。这些保管期限均被标注在文件一览表和案卷目录中。第二阶段是由机关档案室的鉴定人员按照文件保管期限,挑出已满临时保存期限的案卷予以销毁,挑选出需要移交国家档案保存的文件。这一阶段的鉴定要求从审核机关主要部门的文件开始,而在每个部门范围内,则从审核综合性和领导性文件开始。第三阶段是馆藏流动的档案馆将具有永久保存价值的文件移交给馆藏固定的档案馆永久保存。
三、 档案鉴定的依据——操作性强
国外档案鉴定的依据主要是文件保管期限表或文件处置表,是指标明文件保管期限的综合性表册,内容可能包含文件在现行机关的保管期限、在文件中心的保存期限以及文件处置的具体规定。国外的文件保管期限表或处置表尽管形式不尽相同,却具有明显的共性特征——规定清晰明确,操作性强。比较典型的是美国和英国。
美国联邦档案系统采用的文件保管期限表主要有两种类型,一种是通用文件保管期限表,另一种是机关专用文件保管期限表。机关专用文件保管期限表是对通用文件保管期限表的补充。无论哪种类型的文件保管期限表,通常都是由形成机关拟定,需要送交国家档案与文件署审查,该署签批后,最后报经一个专门的文件检查委员会批准,就可以成为一个法律文件充当鉴定的依据。美国的文件保管期限表一般每隔10 年进行修订,规定十分具体、详细。保管期限划分得很细,包括1个月、3个月、6个月、1年、2年、3年、4年、5年、6年、7年、10年、15年、25年、56年、75年、100年、永久等十几个等级。这样就使文件保管期限表具有较好的可操作性。
英国采用的档案鉴定依据在初审阶段和复审阶段略有差异。初审的鉴定依据一般是由国家档案局批准的文件处置表,该表以文件系列为单位,确定了每一系列文件的保管期限和处置方法。文件处置表将文件首先分为永久保存、不定期保存、定期保存、销毁四大类,永久文件将直接移交国家档案馆;不定期保存主要适用于那些一时难以确定其保管期限的文件;定期保存的文件,都会标明文件在形成机关保存的具体期限以及在文件中心保存的具体期限,期限规定的详细程度与美国类似;销毁文件则按规定程序执行。复审的鉴定依据是国家档案局制定的《公共文件永久保存的选择标准》,该标准主要是针对鉴定文件的研究价值,挑选出的文件转化成为国家档案馆保存的永久文件,划定文件的具体期限不再是重点了。