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农村基层善治是指农村基层良好的治理状态。从性质上说，农村基层治理是由经济制度变迁引起的社会制度变迁，即从自上而下单一的传统治理方式转变为多元主体合作共治的现代治理方式。实现善治目标有赖于建立完善的农村基层治理机制。现阶段我国农村基层治理与加强农村基层政权建设、完善党组织领导的村民自治、建设社会主义新农村等目标任务有着密切的联系。按照胡锦涛总书记提出的“进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制”①要求，优化农村基层政治生态、健全村级民主治理机制、构建农村利益协调机制是新形势下农村基层走向善治的路径选择。
 一、理顺三大主体关系：优化农村基层政治生态
 农村基层政治生态是农村基层政治权力运行状态以及政治发展环境的集中反映。由于农村基层治理处于国家政权系统的末端和社会管理的最低层次，直接面对的服务管理对象是广大农民群众，因而具有公共管理的一般特征和公众广泛参与的草根性质。根据我国农村基层政权运行状况和农村社会的发育程度，农村基层的治理结构是由乡镇党委政府、村党组织、村民委员会、农村各类经济社会组织、村民等主体构成的。农村基层治理作为一种具有公共管理基本特征的政治行为，各类主体对现行农村基层治理模式的充分认同以及各种权力的规范运行，是农村基层政治生态优化的必要条件。目前涉及政治国家与农村社会关系的体制因素，是影响和决定农村基层政治生态走向的重要约束条件。因此，在一定的制度框架内优化农村基层政治生态，需要对农村基层组织领导体制和农村社会管理体制进行必要的创新，通过理顺乡镇政府组织、村级政权组织、农民自组织等农村基层治理三大主体关系，营造一个有利于实现农村基层善治目标的政治生态环境。
 1.调适乡镇政府与村民委员会的关系
 乡镇政府与村民委员会是两个不同性质和功能的组织。乡镇政府的权力和权威来源于上级政府的授权，而村民委员会的权力和权威来自村民的授权。目前法律法规对两者关系的界定不够明确和清晰。在“压力型体制”下，乡镇政府往往借助于乡镇党委对村党组织的领导与被领导关系，对村委会工作常有超出“指导、支持和帮助”之外的“干预”。乡镇政府的“干预”加重了农民负担，其结果必然导致国家与农民关系紧张，使国家权力在基层的合法性弱化，并影响到农村基层民主建设。从法律规定的村委会功能和村委会实际运行的状况看，村委会实际上是一个集村政、自治和经济三大职能于一身的群众自治组织，村委会组织的这种三元异质性决定其角色存在较大的冲突。因此，村委会要有效履行组织目标所赋予的职能，需要在“乡（镇）政村治”的总体框架中调适乡镇政府与村民委员会两者关系。一是建立村委会与乡镇人大的有效衔接机制，实现“乡（镇）政”与“村治”的有机统一。面对“乡（镇）政村治”在制度上存在的不对接难题，在自治与行政之外寻求另外一种治理方式是不现实的，“建立乡镇村一体化的行政自治体制成为一个必然的选择，也是一个优化的选择”②。乡镇人大作为乡镇政权组织和权力机关，是联系乡镇政府与村委会的重要环节，应鼓励村主任、村民小组长通过选举成为乡镇人大代表，使之在乡镇人大代表组成结构中占较大比例，让他们能够通过“体制内”表达村民的愿望和要求，同时对乡镇政府行政权力实行有效监督，以化解“乡（镇）政”与“村治”之间的矛盾。二是通过法律法规明确乡镇政府与村委会的不同权责，在农村基层实行“政社互动”。由于国家法律制度对乡镇政府和村委会的权限职责缺乏明确具体的规定，乡镇行政权力的行使随意性较大。为了明晰和规范乡镇政府与村委会之间的关系，可以从法律上对村委会协助乡镇政府工作事项进行界定。同时确定村委会依法履职事项，从制度上遏制不符合规定的行政事项擅入村居。三是改革“村财乡（镇）管”制度，推行村民民主理财。村级财务收支情况是村民关注的焦点问题，目前农村普遍实行“村财乡（镇）管”制度，将本应属于村民参与“自我管理”的村级事务变成行政行为。同时，农村财务管理确实存在混乱的状况，村级财务既不向村民公开，也不让村民参与管理，导致村民对村干部失去信任。解决的办法是成立村民民主理财小组，规范村级财务收支审批程序。